广西壮族自治区南宁市人民政府


南宁市人民政府关于印发南宁市人民政府应急管理工作规则的通知

南府发〔2009〕45号


各县、区人民政府，市政府各部门，各管委会，市直各双管单位，市属各企事业单位：

　　《南宁市人民政府应急管理工作规则》已经市人民政府第62次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真组织实施。

　　加强应急管理，有效应对各种风险，是关系首府南宁经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，也是全市各级人民政府全面履行社会管理和公共服务职能的重要方面。党中央 、国务院、自治区党委、自治区人民政府高度重视应急管理工作，近年来，党中央、国务院先后印发了《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）等一系列重要文件，自治区人民政府出台了《广西壮族自治区突发公共事件总体应急预案》、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于深入贯彻实施<中华人民共和国突发事件应对法>的通知》（桂政办〔2008〕204号）、《广西壮族自治区人民政府办公厅关于进一步推进基层应急管理工作的通知》（桂政办〔2008〕205号），对全面加强应急管理作出了重大部署。特别是2007年11月施行的《中华人民共和国突发事件应对法》，对各级人民政府及各部门的应急管理工作作了详细规定。深入贯彻落实党中央、国务院和自治区党委、自治区人民政府应急管理工作决策部署，全面实施《突发事件应对法》，是全市各级各部门坚持科学发展观，加快社会主义和谐社会建设的必然要求和重要内容。

　　《南宁市人民政府应急管理工作规则》从我市实际出发，按照《突发事件应对法》和国务院、自治区的决策部署，结合《广西壮族自治区人民政府应急管理工作规则》（桂政发〔2008〕34号）的要求，进一步健全完善了我市应急管理的体制和机制，明确了各方面的职责和任务，规范了各项工作的内容和程序，是南宁市人民政府全面加强应急管理工作的重要制度性规定。市级各部门作为实施本工作规则的责任主体和工作主体，要认真贯彻执行，切实履行好本部门的应急管理职责。各县（区）人民政府、市级各管委会也要参照《南宁市人民政府应急管理工作规则》，在2009年上半年制定完善应急管理工作规则，切实将应急管理工作列入重要议事日程，全面加强领导，层层落实责任，确保经费投入，夯实基础，重视基层，努力提高应对突发公共事件的能力，维护好我市安全稳定的良好环境，保障人民群众的生命财产安全。

二〇〇九年四月二十七日

南宁市人民政府应急管理工作规则

　　第一章　 总　则

　　第一条　为明确应急管理工作职责，健全完善应急管理体制和机制，落实应急管理法制，规范突发公共事件应对处置程序，有效预防和及时高效处置各类突发公共事件，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）、《广西壮族自治区突发公共事件总体应急预案》、《广西壮族自治区人民政府应急管理工作规则》、《南宁市突发公共事件总体应急预案》等，制订本规则。

　　第二条　应急管理是指为避免减少突发公共事件所造成的损害而采取的预测预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处置以及应对评估等管理行为，是政府及其他公共机构在突发公共事件的产生、发展过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，防范、化解危机，恢复社会秩序，保障公民正常生产生活，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展的活动。

　　第三条　本规则适用于南宁市人民政府、市级各管委会、市直各部门与各单位依法开展的突发公共事件应急管理、应对处置工作。

　　第四条　应急管理工作的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持以人为本、预防为主，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，全面加强应急管理体制、机制和法制建设，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

　　第五条　应急管理工作的原则：以人为本、减少危害，居安思危、预防为主，统一领导、分级负责，依法规范、加强管理，快速反应、协同应对，依靠科技、提高素质。

　　第二章　应急管理体制、机制和法制

　　第六条 建立健全应急管理领导体系。应急管理工作实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的体制，建立党委领导下的行政领导责任制。

　　市、县（区）人民政府、市级各管委会是本行政区域应急管理工作的行政领导机关。市人民政府设立由市长、副市长，南宁警备区和武警南宁市支队及有关部门单位负责人组成的南宁市突发公共事件应急管理委员会（以下简称市应急委），作为全市应对突发公共事件的领导机构，统一领导、综合协调市直各部门各单位和县（区）人民政府、市级各管委会开展突发公共事件应急管理和应对处置工作。根据我市实际，市应急委下设若干市专项应急指挥机构，分别负责相应类别突发公共事件的应急管理和应对处置工作。市人民政府应急管理办公室（以下简称市应急办）设在市人民政府办公厅，负责市应急委日常工作，综合协调、指导全市应急管理工作。市城市应急联动中心负责市人民政府、市应急委、市专项应急指挥机构的相关应急管理技术性、服务性工作。

　　第七条　市应急委、各专项应急指挥机构及其应急委成员单位按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的总要求，建立健全应急管理组织与协调机制、监测预警机制、信息收集与报告机制、分级负责与响应机制、科学决策与应急处置机制、公众沟通与动员机制、应急资源保障与征用机制、调查评估与责任追究机制、乡镇（街道办）、村（社区）、企事业单位等城乡基层应急管理机制等各项制度。

　　第八条　市、县（区）人民政府，市级各管委会、市直各部门各单位要切实贯彻落实以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心的应急管理法律、法规及相关政策，依法处置突发公共事件，依法建立健全应急管理体制机制、建设应急预案体系和应急体系，逐步使应急管理工作规范化、法制化。

　　第三章　职责分工

　　第九条　市应急委是市人民政府领导突发公共事件应急管理与应对处置工作的领导机构，在自治区人民政府的组织、协调、指挥下，做好特别重大、重大突发公共事件的应急响应工作；在市人民政府领导下，组织和协调、指挥全市较大突发公共事件应急处置工作。各位副市长按照业务分工和在市各专项应急指挥机构中担任的职务，负责相应类别突发公共事件的防范和处置工作。市人民政府秘书长、副秘书长协助市长、副市长落实突发公共事件应急管理和防范、处置的具体工作。

　　各专项应急指挥机构在市应急委领导下，按照各专项应急预案中规定的职责，负责需要启动全市专项应急预案进行处置的相关类别突发公共事件的指挥、应对工作。

　　第十条 明确应急管理办事机构职责。市人民政府办公厅是全市突发公共事件应急管理和协调处置的办事机构，设市人民政府应急管理办公室，负责市应急委日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥中枢运转作用。市人民政府应急管理办公室和市人民政府办公厅各业务科室根据业务分工，分别承担市人民政府办公厅负责的全市突发公共事件应急管理和协调处置工作。

　　南宁市人民政府应急管理办公室的主要职责是：

　　（一）承担市应急委的日常工作。

　　（二）负责市人民政府值班工作，指导全市政府系统值班工作；接收和转办通过市人民政府值班室（以下简称值班室）向市人民政府下达或报送的紧急重要事项。及时报告重要情况，传达和督促落实市人民政府领导同志指示，协助市人民政府领导同志做好相关应急处置工作，办理市人民政府应急管理方面的专题文电、会务和督查调研工作。

　　（三）协调、指导、督促检查各县区人民政府、市人民政府各有关部门和单位应急管理工作，做好应急信息的上传下达工作。

　　（四）组织协调指导全市应急预案体系和应急体制、机制、法制建设，研究提出相关政策措施建议。组织制订和实施全市应急体系建设规划，组织起草应急管理方面的地方性法规、规章、规范性文件草案，审核全市突发公共事件总体应急预案和各专项应急预案草案，按照程序报批后发布。指导县区和市政府各有关部门、单位应急预案编制和修订工作，协调应急管理方面对外交流合作。

　　（五）承担市人民政府和上级应急管理办公室交办的其他事项。

　　市城市应急联动中心的主要职责是：

　　（一）通过社会应急联动指挥系统进行突发事件信息的接报和处置；

　　（二）具体编制突发公共事件总体应急预案草案，汇编各县区和市政府各部门各单位应急预案。组织开展全市各类突发公共事件应急预案的评估，并对各类突发公共事件应急预案提出修订意见；

　　（三）组织开展全市突发公共事件的预防预警、应急演练等应急业务的培训以及宣传教育工作；

　　（四）负责应急资源、应急救援队伍、应急救援专家队伍数据库的建设。

　　（五）承担市人民政府和市应急委交办的其他事项。

　　市各专项应急指挥机构的日常办事机构应急管理工作职责是：

　　（一）具体承担市专项应急指挥机构的日常工作。

　　（二）牵头组织起草、修订南宁市突发公共事件专项应急预案，按照程序报批后发布。

　　（三）开展专项应急体制、机制、法制建设，研究提出相关政策措施建议；制订和实施专项应急体系建设规划，起草专项应急管理方面的地方性法规、规章、规范性文件草案；负责专项应急信息平台、应急资源、应急救援队伍、应急救援专家队伍建设管理。

　　（四）按照市人民政府、市应急委、市专项应急指挥机构的部署和要求，开展应急管理和专项应急应对处置工作。

　　（五）承担市人民政府、市应急委、市专项应急指挥机构交办的其他事项。

　　市人民政府办公厅各业务科室应急工作的主要职责是：

　　（一）协助市长、副市长和市政府秘书长、副秘书长，联系相关突发公共事件市专项应急指挥机构和有关部门，接收和办理相关突发公共事件市专项应急指挥机构和有关部门向市人民政府报送的紧急重要事项的文电。

　　（二）协助市人民政府分管领导组织编制、修订南宁市突发公共事件专项应急预案。

　　（三）及时报告重要情况，传达和督促落实市人民政府领导同志指示，协助市人民政府分管领导处置突发公共事件，并办理相关文电。

　　市直各部门各单位在市应急委的领导下，按照职责开展相关突发公共事件应急管理工作，起草应对突发公共事件的专项应急预案、部门应急预案和保障预案，按程序报批、印发，并组织应急预案演练；健全组织体系，落实职责，明确任务，组织协调推进本行业、系统应急管理工作；建设专业或非专业的应急救援队伍和应急信息平台；指导、协助各县区人民政府、市级各管委会及其相关部门防范和处置突发公共事件。

　　第十一条 应急管理办事机构的工作人员必须具备较高的政治觉悟、保密意识和法律意识，有较强的语言文字表达能力、组织协调能力，熟悉突发公共事件的相关知识、分级标准、处置流程和应急预案，能及时准确按照领导要求协调处置、上传下达。

　　第四章　值守应急

　　第十二条　值守应急工作要及时收集、掌握相关信息，快速准确报送预警信息和突发公共事件信息，及时准确下达和落实有关领导同志关于处置突发公共事件的批示、指示，保障应急处置工作快速、高效、准确、保密。

　　第十三条　值守应急工作实行24小时值班、首问负责、值守记录和领导带班等制度。

　　第十四条　公安、安全生产监管、卫生、环保等负有重要应急管理职责的部门，要建立健全值班机构和制度，充实值班人员，落实值班场所，配备值班电话、传真等必要设备，确保值守应急24小时运转。

　　第十五条　第一个接收到突发公共事件信息或预警信息的值班员是该信息报送处理的首要责任人。值班员必须按照《南宁市人民政府办公厅关于加强突发公共事件信息报告工作的意见》（南府办〔2007〕289号）关于突发公共事件信息报告的要求，详细询问信息来源单位，全面掌握首报信息要素，按照值守应急工作程序快速、完整、准确地报送和处理，并负责跟踪和回答有关突发公共事件信息内容及其报送、处理情况。

　　第十六条　值班员必须按照值守记录要求，做好突发公共事件信息的文字记录，做到及时、准确、简明和要素齐全，使用专用的记录本并规范存档。

　　第十七条　建立健全领导带班制度，带班领导负责指挥、协助值班员妥善处理值守应急的重大事项。

　　第五章　应急预案编制与管理

　　第十八条　市人民政府办公厅和市直各部门各单位共同负责建设市本级突发公共事件应急预案体系。

　　市应急办在组织分析首府南宁公共安全形势、评估应急处置能力的基础上，原则上每4年修订一次《南宁市突发公共事件总体应急预案》，经市政府常务会议审定后印发，并报自治区应急办备案；市本级各专项和部门应急预案根据需要适时修改，各专项应急预案经市政府常务会议审定后，以市政府办公厅名义印发。部门应急预案报分管副市长审定后，由部门冠以“经市政府同意”字样后下发，并报市应急办和市城市应急联动中心备案。市直有关单位按照《南宁市突发公共事件总体应急预案》的规定，负责编制完善本单位应急预案，按照规定发布。

　　市直各部门按照职责，加强对县（区）专项应急预案和基层应急预案编制工作的指导，做好上下级应急预案的衔接，完善重大活动的应急预案。

　　第十九条　突发公共事件应急预案必须明确应急处置原则、事件分级、信息报告主体和程序、应急指挥体系和职责划分、预警发布和公众疏散、响应级别及其条件、处置措施和应急保障、信息发布和新闻宣传、调查评估和恢复重建等内容，制定职责明确、程序合理的处置流程，注意各级各类预案衔接，并尽量细化，增强其可操作性，确保突发公共事件发生时，信息报告和各项处置工作快速、高效、有序开展。

　　第二十条　市直各部门各单位要建立预案演练制度，做到常用的专项应急预案每年演练一次、其他各类应急预案每两年演练一次，并根据演练情况及时修订完善应急预案，提高应急预案的针对性、可操作性，提高实战能力。

　　市直各部门要组织、指导企事业单位、乡村、社区等基层单位和组织、开展经常性的预案宣传和演练。

　　第二十一条　市人民政府办公厅负责督促、指导各县区政府、市级各管委会、市直各部门各单位加强风险隐患分析排查，及时修订专项应急预案和部门、基层应急预案，强化应急预案演练，完善突发公共事件处置工作机制。

　　第六章　应急体系与能力建设

　　第二十二条　应急体系建设要依据应急体系建设规划进行。市应急办负责依据国家相关规划和广西国民经济和社会展规划、应急体系建设规划的要求，组织编制南宁市应急体系建设规划，明确应急体系建设目标，将应急队伍、物资、基础设施、科研能力建设的任务分解到各县区和各部门，提高我市监测预防、应对处置、应急保障能力。市直各有关部门负责制订本部门、系统应急体系建设计划。

　　第二十三条　市直各部门各单位要建立广泛的基层信息员队伍，增加对主要自然灾害、重大安全生产危险源、重要基础设施、重点有害生物和疫情等的监测网点，提高监测、信息、预警的能力。

　　第二十四条　健全突发公共事件综合预警机制，实现多灾种、跨领域的预警信息汇总、分析、研判。建设全市完整、统一、高效的应急信息平台和指挥系统，提高市应急委及各专项应急指挥机构的信息收集、预测研判、科学决策、应急指挥的信息化水平。建设南宁市突发公共事件预警信息发布系统，建立预警信息快速发布机制。

　　第二十五条　市级以公安消防为依托建设具有多种灾害、事故救援能力的南宁市综合应急救援队伍。市直各部门依托相关企事业单位，建设、管理各类专业应急救援队伍，配备专业人员，加强专业应急救援装备，开展专业训练，作为应急救援的专业力量。密切与驻邕部队和武警部队的联系，发挥其支持地方抢险救灾主力军突击力量的作用。鼓励和支持共青团、红十字会等组织建立广泛的应急志愿者队伍。

　　第二十六条　市人民政府及相关部门要加强应急保障能力建设，提高应急物资、装备的储备规模和运输协调能力；依托社会，整合资源，完善应急物资紧急生产和社会储备、特需物资登录、政府协调采购、征收征用、余缺调剂与更新轮换制度。

　　第二十七条　市直各部门指导本行业系统和县（区）及基层加强应急基础设施建设，提高重点防护目标、重要基础设施和重大生命线工程的防灾抗损水平；利用广场、绿地、公园、体育场馆、学校、村公所等公共设施，建设应急避难场所。结合社会主义新农村建设，实施农村综合防灾减灾和应急管理综合示范工程。

　　第二十八条　加强气象、地质、地震灾害、防汛抗旱、生物灾害防控和公共卫生、应急信息通信、环境污染防控与监测及水、电、气安全与监控等方面的科研工作，提高应急管理科技水平。

　　第二十九条　应急管理日常工作经费，应列入同级财政预算，保障突发公共事件预防应对处置工作高效、有序开展。

　　第七章　监测预警与信息报告

　　第三十条　市直各部门各单位要建立突发公共事件风险隐患管理的长效机制，经常开展风险隐患排查，及时对风险隐患进行分类登记，建档立库，对重要危险源和尚难治理的隐患点实行动态管理与监控，建立监测信息报告、通报制度。

　　第三十一条　市直各部门各单位要广泛收集影响公共安全的各方面信息，及时分析、研判，根据可能的危害性和紧急程度，向受威胁地区各级人民政府及相关部门、当地驻军、社会公众发布预警，并依据相关应急预案采取必要防范应对措施，最大限度地避免突发公共事件的发生或减轻其影响。

　　第三十二条　市直各部门要及时、准确地向市人民政府报告特别重大、重大、较大、一般等突发公共事件的有关情况，由市人民政府或市人民政府授权的部门根据突发公共事件的危害性和紧急程度，发布、调整和解除较重或一般预警信息。较重（III级，黄色）以上预警信息要立即报告自治区人民政府，涉及跨市级行政区域的预警信息的发布、调整和解除，须经自治区人民政府或自治区人民政府授权的部门批准。

　　市人民政府办公厅接到突发公共事件的监测报告后，要立即会同有关部门组织力量对报告事项进行调查核实、分析判断，市人民政府办公厅将有关部门识别确定的属于一般预警级别的突发公共事件，报市人民政府批准后，向事发地县（区）人民政府通报；属于较重、严重和特别严重预警级别的突发公共事件，还需由市人民政府向自治区人民政府及其应急工作机构及时报告。

　　第三十三条　全市各级人民政府逐级上报、市各相关部门直报市人民政府分别是突发公共事件信息报告的主渠道和辅助渠道。突发公共事件信息报告的责任主体要认真贯彻落实《南宁市人民政府办公厅关于加强突发公共事件信息报告工作的意见》（南府办〔2007〕289号）精神，严格执行突发公共事件信息报告工作制度，必须按照规范的渠道、规定的时限完整地报告突发公共事件信息。

　　第三十四条　信息内容和上报要求。

　　（一）各级各部门各单位对发生或可能发生的突发公共事件，要立即查清事件发生或即将发生的时间、地点、规模、信息来源，事件初始原因、类型，已造成损失和后果，影响范围和可能影响范围，已采取的处置措施和处置效果，事件发展趋势和下一步工作措施、建议等信息要素。

　　（二）各类突发公共事件发生后，县（区）人民政府、市级各管委会要按照突发公共事件《分级标准》立即如实向市人民政府报告，详细信息最迟不得晚于事件发生后2小时上报，不得迟报、谎报、瞒报，并及时通报有关地区和部门。较大（III级）以上突发公共事件信息要在事件发生后3小时内上报自治区人民政府。特殊情况下，事发地人民政府（或管委会）及有关部门值班人员可直接向自治区人民政府报告，其中特别重大、重大突发公共事件信息可直接向自治区人民政府或国务院报告，并同时报告上一级政府。

　　第三十五条　市人民政府办公厅接收、报告、处理突发公共事件信息或预测预警信息的基本程序。

　　（一）市应急办收到突发公共事件情况报告或预测预警信息后，属特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）或敏感突发公共事件的，要立即报告分管副市长、秘书长、分管副秘书长，同时转告相关秘书科。

　　（二）对较大（Ⅲ级）以上的突发公共事件信息，由当地政府或牵头处置部门负责到现场进行复核确认，市应急办应会同相关秘书科依据现场复核情况及相关应急预案，提出处置意见或方案，起草上报自治区人民政府或自治区应急办的事件信息，呈报市人民政府分管领导同志审定后上报。一般突发公共事件信息由相关秘书科办理。

　　（三）市人民政府分管副秘书长对市应急办和各秘书科呈报的处置意见，应作出明确指示，并决定是否上报分管副市长、秘书长。

　　（四）分管副市长、秘书长接到突发公共事件信息报告后，应作出明确指示，并决定是否上报市长和自治区人民政府总值班室。

　　（五）市领导同志对突发处置工作的批示、指示，在正常上班时间，由相关秘书科负责转办和落实，并转告市应急办；在节假日或休息时间，由市政府值班室负责转办、督办，并将办理情况转告相关秘书科。

　　（六）较大（Ⅲ级）以上突发公共事件初报、续报信息由市应急办上报自治区人民政府总值班室；综合信息或事件详细报告由市政府办公厅相关秘书科起草，经市应急办会签后，报市人民政府分管领导同志审批后上报自治区人民政府。

　　市人民政府办公厅各秘书科直接收到突发公共事件信息或预测预警信息后，亦按照以上要求办理。

　　第三十六条 市城市应急联动中心收到突发公共事件情况报告或预测预警信息后，属一般突发公共事件的，做好应急联动处置工作；属特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）或敏感突发公共事件的，要立即依据有关规定和应急预案做好先期应急联动处置工作，及时将信息向市人民政府或市应急办报告。

　　第八章　应急响应和应对处置

　　第三十七条　突发公共事件发生后，由事发地人民政府（或管委会）及市、县（区）相关部门根据事件级别，依次启动本级本部门应急预案进行先期处置，主要领导亲自过问，分管领导具体负责，部门各负其责，尽可能将事态化解在基层、消除在萌芽状态，并及时按照程序上报。

　　对特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）突发公共事件接到信息报告的单位要及时上报，由市政府或市应急委启动市相关应急预案，统一指挥，调动相关力量进行处置；必要时，派出工作组指导事发地人民政府处置。市应急办会同市政府办公厅各秘书科协助市政府分管领导，参与应急处置工作，办理相关文电和会议。

　　当突发公共事件扩大升级或复杂化，超出相关专项应急指挥部处置能力或处置职责时，经专项应急指挥机构申请或根据实际情况，由市应急委组织领导处置工作。

　　第三十八条 市、县（区）人民政府（或管委会）及其有关部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件性质、可能造成社会危害的程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度保护公民、法人和其他组织权益的措施。

　　第三十九条　本市突发公共事件按照应急联动处置的相关规定，在事件处置和紧急求助中实行统一接警、统一处置、分级管理、分类负责、联合行动的应急联动机制。

　　第四十条 市人民政府及市应急委作出应对突发公共事件的重要决定、命令，应当报市人大常委会备案；特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）的突发公共事件处置结束后，应当向市人大常委会作出专项工作报告。

　　第九章 信息发布和新闻报道

　　第四十一条　突发公共事件信息发布和新闻报道工作要遵守国家的相关规定，做到及时、准确、客观、全面，保障公众的知情权。

　　第四十二条　特别重大、重大突发公共事件，由国务院主管部门发布有关信息；重大、一般突发公共事件，由自治区人民政府组织发布。按照分级负责原则，信息发布和新闻报道工作由履行统一领导职责或组织处置突发公共事件的人民政府（或管委会）或授权的部门负责，并制订相应的制度规范管理。国家、自治区有特殊规定的，按有关规定执行。

　　第四十三条　信息发布的形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等，通过中央、自治区和我市主要新闻媒体、重点新闻网站、短信等发布信息。具体按照《南宁市突发公共事件新闻发布应急预案》执行。

　　第四十四条　市应急委组织处置的突发公共事件，其信息发布和新闻报道工作，由市人民政府办公厅会同市新闻宣传主管部门、市相关部门负责。市各专项应急指挥机构负责处置的突发公共事件，其信息发布和新闻报道工作由市专项应急指挥机构与市新闻宣传主管部门共同负责。

　　第四十五条　市应急委组织的新闻发布会或新闻报道工作，由指挥机构指定新闻发言人。新闻发布通稿由市应急办会同市直各部门和市政府办公厅相关秘书科提供。

　　第十章　统计评估与恢复重建

　　第四十六条　在应急处置过程中，负责处置的应急指挥机构要认真调查突发公共事件发生原因、发展过程和影响范围，对其危害情况做好跟踪统计。

　　第四十七条　应急处置结束后，负责处置的应急指挥机构要全面统计损失情况，总结处置工作，形成危害情况和处置工作评估报告，报市应急委。对影响范围广、损失巨大的突发公共事件，还应评估其对全市经济社会发展目标的中远期影响。

　　第四十八条　应急处置结束后，当地政府要及时组织协调开展恢复重建工作。负责处置的应急指挥机构要及时指导、帮助受影响地区，巩固处置成果、恢复社会秩序、修复受损基础设施、恢复工农业生产、重建损毁民房。

　　第十一章　业务培训和科普宣教

　　第四十九条　全市建立健全应急管理业务培训制度，将应急管理培训纳入各级领导干部党校教育、公务员业务培训和普法工作范围。市各相关部门每年要将应急管理和应急技术业务培训列入当年培训计划，组织开展定期或不定期业务培训，并指导帮助企事业单位开展应急救援和管理人员培训。

　　第五十条　市城市应急联动中心制订应急管理科普宣教工作方案，组织编制公众应急知识读本。市本级由市信息办负责指导协调、依托市城市应急联动中心技术和设备建立并逐步完善专门的应急管理网站。

　　第五十一条　市直各部门和市属新闻媒体要将科普宣教作为本部门应急管理工作的重要内容，积极编印面向社会和公众的宣传手册、画册，拍摄公益广告和应急知识短片，集中开展形式多样、内容丰富的公共安全主题宣传活动。

　　第五十二条　市各部门要组织、指导基层单位广泛开展防灾减灾救灾知识普及等宣传教育活动，引导公众树立科学的灾害观，增强公众的公共安全意识，提高自救互救的技能。

　　第五十三条　教育部门要将公共安全和应急知识教育纳入各级各类学校机构的教学内容，分层次、有针对性地将相关内容渗透到各学科教学之中，积极开展综合实践活动，指导学生掌握相关的安全知识和救护常识。劳动和社会保障部门将公共安全和应急知识教育纳入各用工单位人员培训计划，安全生产监督管理部门加强企事业单位公共安全和应急知识教育培训。

　　第五十四条　市各部门要加强与市属及驻邕新闻媒体的联系，积极开辟专栏、专版、专题、专刊，开展突发公共事件预防与处置、自救与互救知识的公益宣传，充分发挥新闻媒体在应急知识科普宣教工作中的主渠道作用，畅通预警信息在各新闻媒体上的发布渠道。



贷款诈骗罪若干问题研究

贷款诈骗罪是发生在金融领域中非常突出的一类犯罪，它是指以非法占有为目的，采取虚构事实、隐瞒真相的方法，诈骗银行或者其它金融机构的贷款，数额较大的行为。当前，在金融犯罪中，贷款诈骗罪的发案率有逐渐上升的趋势，由于刑法193条对贷款诈骗罪的主体范围和行为人主观非法占有目的规定的不够明确，导致在司法实践中难以把握。
一、如何认定行为人“以非法占有为目的”
贷款诈骗罪中的“以非法占有为目的”是指行为人通过编造虚假事实，或者使用虚假材料，使银行或其他金融机构产生错误认识，从而自愿地将贷款发放给行为人，行为人实际占有或控制了银行或其他金融机构的这笔贷款，使银行或其他金融机构丧失了对该贷款的实际控制。在非法占有目的的驱动下，行为人通过客观上实施欺骗的手段获取贷款，继而长期占有拒不归还，实际上将贷款非法地拒为己有。非法占有为目的是行为人主观方面的特性，行为人具有的贷款诈骗的主观方面，是支配行为人实施贷款诈骗这一外在活动的主观意识，是行为人实施贷款诈骗犯罪的心理态度，这是可以查明的。因为作为贷款诈骗犯罪实践的主观心理态度是客观存在的，它不是只停留在行为人的大脑中，而是已经外向化、客观化。判断行为人的心理态度的根据则是行为人实施的贷款诈骗行为在客观上的一系列活动表现。人的活动由其主观心理支配，活动的性质由主观心理决定；人的活动是人的主观思想的外向化、客观化，因而它反映人的思想。所以在判断行为人贷款诈骗的主观心理态度时，必须以其实施的贷款诈骗活动为基础。
常见的情况是，行为人往往事后以“当初没有打算不予归还”为自己辩解，希望证明申请贷款时不是出于非法占有的目的。看来，在概念上还比较容易划清这个罪的界限，难的是司法实践中目的的证明问题。的确，目的这个东西存在于人的内心，看不见，摸不着，只要行为人坚持说没有永久性占有贷款的打算，根据什么定罪呢？
为此，最高人民法院于2001年1 月21日下发《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》，该纪要作为指导性文件明确列举了几种情形，诸如明知没有归还能力而大量骗取资金的；非法获取资金后逃跑的；肆意挥霍骗取资金的；使用骗取的资金进行违法犯罪活动的；抽逃、转移资金、隐匿财产的，以逃避返还资金的；隐匿、销毁帐目，或者搞假破产、假倒闭，以逃避返还资金的；其他非法占有资金、拒不返还的行为。无疑，这对于实践部门开展工作提供了很好的参考，但由于犯罪分子采取的手段千变万化，几种简单的列举式的概括很难应对纷繁复杂的实际情况。　
其实，任何目的都会被行为人积极贯彻到行动中去，任何行动也都是一定主观心态和目的的外化。因此，不能完全根据案发后行为人的供述来认定案件的性质，应从案件前后相互联系的事实中合乎逻辑地判断行为人的目的。为了减少这个判断过程中“猜”的成分，笔者归纳了一个所谓“三点”加“一线”的做法，供参考。　
第一个点反映行为人在申请贷款时对还款能力严重不足、还款可能性实际不大的事实是否明知。首先，申请贷款时还款能力严重不足的事实或者还款可能性实际不大的事实已经存在，这样，行为人占有贷款的故意就有合乎逻辑的解释。只有还款能力不足或可能性不大的事实存在，行为人才可能明知这种存在。在此基础上，要看行为人是否明知还款能力严重不足或者可能性不大仍采取欺骗的手段获取贷款。即使还款能力严重不足，但如果行为人对此一无所知或知之甚少，也很难证明不予归还的目的。明知与否是有时间、地点、行为、对象、过程的客观事实，因而是可证明的。　
第二个点反映行为人获取贷款后的整个使用过程中和逾期后是否积极创造条件设法偿还，或者努力减少损失。有的借款人在发生无法偿还的事实后并不赖帐，但是，他们无法偿还的主要原因是将贷款用于挥霍，或者将贷款用于违法活动，或者改变用途，将贷款用于高风险投机活动，结果失去了实际上的还款能力，或者已经发生贷款逾期的情况下，仍不积极组织还款，而是继续扩大损失。这都是不积极创造还款条件的表现。实际上，即使将贷款用于创造价值的经营活动，理论上有存在有钱也不还贷的可能。总之，挥霍贷款，或者违法改变贷款用途而无法偿还，是说明行为人不积极偿还的证据。如果行为人积极设法偿还贷款，即使最终形成了无法偿还或部分无法偿还的事实，也不应以贷款诈骗罪论。当然，不是所有改变用途的行为都出于不法占有的目的，还需要联系其他事实才能确定。　
第三个点反映是否存在恶性拒绝偿还的事实。所谓恶性的拒绝偿还，包括实际上具有还款能力的债务人积极逃避还款责任，以及因违法犯罪而实际上丧失还款能力的情况。借款人拒绝偿还贷款，或者虽然口头上不赖帐，但事实上已经无力偿还贷款，才发生金融机构的财产所有权遭受侵害的问题。恶性拒绝偿还的具体表现有许多，如借款人携款而逃、否认债务责任、因挥霍贷款而无法偿还等等。一般认为，如果存在这些情节，认定行为人具有不法占有的目的争议不大，大多数情况下也的确如此。　
这三个点分别发生在三个时点上，是从客观的行为、结果对行为人内心世界的说明。此外，还有一条“线”，将这些“点”连接起来。这条“线”就是整个过程中是否具有围绕借款人身份的虚构事实掩盖真相的行为。谁都知道，虚构事实、掩盖真相，可能出于各种考虑。有些骗取贷款的行为显然不能简单地和“不想还”划等号。但是，如果虚构借款人身份，掩盖用款人的真实身份，使债权人根本无法针对实际的债务人进行追偿，那么，何以证明具有归还的打算呢？从这个意义上说，围绕借款人身份的欺骗行为，更直接地反映出占有贷款的目的。　
而且，从时间维度来看，虚构、掩盖借款人身份的行为既可以发生在申请贷款之时，也可能发生在得到贷款之后。比如，有人使用伪造的存单、伪造的营业执照、担保文件骗取银行信任，或者采取“冒名贷款”的方式，使真实的用款人与名义上的债务人相分离。这都可能造成银行无法针对真实的借款人实现债权。这些情况就发生在申请贷款之时。一旦出现无款可还的局面，凭借虚假身份得到贷款的人更可能真的相信了自己编造的假话，“理直气壮”地逃避还款责任。再比如，有的人用真实身份得到贷款后，采取“金蝉脱壳”之法转移贷款，让用来借款的主体无款可还。这实质上也是围绕借款人身份而进行的虚构事实掩盖真相的欺骗，是一种变相的伪造身份的行为。这种情况就发生在得到贷款之后。正是因为这条线索可以从申请贷款之时延续到得到贷款之后，所以可把它称为“一条线”。　
“三点一线”体现着主客观相统一的原则。其核心是“能不能还”与“想不想还”－的一致性程度问题。如果仅仅依靠三点中的某一点，很难非常自信地认定行为人是否既不能还也不想还，或者虽然能还但不想还。三点中的任何一点很难单独证实不法占有的目的。最好根据三点之间的客观逻辑，综合分析，相互印证，相信可以更有把握地确认行为的真正目的。至少，三点中要有两点能够相互印证。
二、单位是否构成“贷款诈骗罪”的犯罪主体
　　 根据我国刑法第30条规定，公司、企业、事业单位、机关团体实施的危害社会的行为，法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任。按照我国刑法理论的通常理解，这里的“法律规定为单位犯罪的”，是指刑法分则明确规定单位主体可以为单位的情况。由于刑法第193条并没有明确规定单位可以构成贷款诈骗罪的主体，所以贷款诈骗罪的主体只能是自然人而不包括单位。对此刑法学界可以说不存在任何分歧。至于为什么我国刑法规定单位可以构成信用证诈骗罪、集资诈骗罪等金融诈骗犯罪的主体但却不能构成贷款诈骗罪的主体，这确实令人费解。在我看来，这体现了立法者对于具体实现单位意志，执行单位职务的单位主管人员、直接责任人员的一种轻刑化意图，因为其人身危险性并不重于单位合同诈骗罪中的责任人员，并且该类人员的主观犯意不强，大多有身不由己的情况。另外，大概立法机关是考虑除了个人以各种虚假手段骗取贷款外，能从金融机构获取的单位基本上都是全民所有制性质的国有单位。这些单位即使采取欺骗手段获取贷款并予以非法占有，也并没有改变所有权的性质，如果最后不能归还贷款，无非相当于国家自己损失了自己的财产，对该单位以犯罪论处追究刑事责任没有什么意义。但是，如果说在计划经济时期存在这种观念还可以理解的话，在市场经济条件下以此指导刑事立法显然是存在问题的。因为市场经济条件下的单位已成为独立的利益主体，对于这种利益主体实施其他经济犯罪可以追究刑事责任，而实施贷款犯罪行为却不能以犯罪论处的刑事立法很难说是科学合理的。更何况当前我国存在大量的三资企业、私营企业等。这些企业同样可能从金融机构骗取贷款。在现实生活中，真正实施贷款诈骗的，尤其是数额较大或巨大的，基本上是以单位的名义进行的。在金融单位过去和现在的贷款规定及实际掌握中，是不可能给予个人大额贷款的，只能以单位名义才能取得。但是刑法第193条规定只有自然人才能构成该罪主体，若片面认为以单位名义贷款均不构成本罪主体，则必将造成众多的贷款诈骗行为得不到有效追究。　
　　 所以，我们不能机械的认为凡是以单位名义诈骗贷款的行为都不构成贷款诈骗罪。　
按现行司法解释和刑法理论，下列情况应当适应本罪追究：一是假设单位的。按最高法院《关于审理单位犯罪案件具体适用法律有关问题的解释》第二条规定的：个人为进行违法犯罪活动而设立单位实施犯罪的，或单位设立后以实施犯罪行为为主要活动的，不以单位犯罪论处。上述情况下，如实施了诈骗贷款的行为，其个人应以贷款诈骗罪论处。这一规定无疑给了司法人员一定的解释余地。二是盗名单位的。该解释第三条规定：盗用单位名义实施犯罪，违法所得由实施犯罪的个人私分的，依照刑法有关自然人犯罪的规定定罪处罚。那么如何认定是到盗用单位名义的呢？首先看是否集体研究，或者虽由个人决定但单位其他人员是否公知，特别是贷款用途及金额；其次看是否实际用于单位，这就将一批欺世盗名、假公肥私的犯罪个人纳入适用本罪主体之中。三是承担无限责任的。对单位必须放在民法的法人制度上来确定。凡能独立承担民事责任的法人组织，其贷款诈骗行为应由单位承担罪责，不具有独立承担民事责任的法人组织或者其他非法人组织应由个人承担罪责。例如，有限责任公司和股份责任有限公司是以公司财产独立承担民事责任，如有单位贷款诈骗行为就应由公司及相关自然人承担相应罪责。而个人独资企业、私营合伙企业等，或者一些临时性组织的经济组织都是以个人所有的全部财产承担无限责任，均应由自然人承担罪责。四是挂靠单位的。对于一些挂靠的单位，名为集体，实为个人经营的单位，以及虚构情况设立的单位，不能只看它的工商注册的属性，而应以实际的个人出资、个人经营及财产归属个人所有来确定，具有贷款诈骗行为的，应当追究个人的罪责。五是承包经营的。对于过去广泛存在，现在仍然存在的企业承包经营，应当按照承包协议及实际经营状况来确定。如果只是承包人承包期间提成，贷款用于承包单位生产经营，虽有贷款诈骗行为，不以本罪追究承包人罪责。如果是按定额或比例交承包费，其收益与风险自负，骗取的贷款未实际投入或者相当大数额未实际投入承包单位生产经营的，应以本罪追究个人责任。
既然刑法规定单位不能成为贷款诈骗罪的主体，那么在单位实施贷款诈骗、骗取的贷款为单位非法占有的情况下，应如何处理呢？对此无非有以下三种选择：一是对于单位不能以贷款诈骗罪论处，但对于单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以按照贷款诈骗罪追究刑事责任。 二是对单位不能以贷款诈骗罪论处，而且对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员也不能按照贷款诈骗罪追究刑事责任。因为追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员是以单位构成犯罪为前提的。如果单位不构成贷款诈骗罪，对其负责的主管人员和其他直接责任人员按贷款诈骗罪追究责任显然没有任何依据。三是对单位及其负责的主管人员和其他直接责任人员都不能以贷款诈骗罪追究刑事责任，但如果构成其他犯罪的，可以其他犯罪论处。　
对上述三种做法中，第一种做法在司法实践中可以说是有一定市场的。因为在单位同样不能构成犯罪主体的盗窃罪问题上，最高人民检察院在1996年1月12日发布的《关于单位盗窃行为如何处理的批复》中曾经指出：单位组织实施盗窃，获取财物归单位所有，数额巨大，影响恶劣的，应对其直接负责的主管人员和其他主要的直接责任人员按盗窃罪依法批捕、起诉。这一司法解释虽然与贷款诈骗罪并无直接关系，而且在刑法修订后最高人民法院、最高人民检察院对于盗窃罪所重新作出的司法解释也没有将上述内容吸收进来，但其对处理贷款诈骗案件所可能带来的影响仍然是不可忽视的。但是，在单位不构成贷款诈骗罪的情况下对其直接负责的主管人员和其他主要的直接责任人员追究刑事责任显然是违背罪刑法定的精神的。因此这种做法不可取。那么，对这种情况是否就只能选择第二种做法按无罪处理呢？我认为这也不是正确的选择。因为按照我国法律规定，任何人向金融机构贷款均需订立借款合同，所以如果单位以非法占有为目的，在签订、履行借款合同的过程中骗取金融机关的贷款的，可以按照合同诈骗罪追究刑事责任。第三种做法是符合按我国现行立法状况的，《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》规定，“对于单位十分明显地以非法占有为目的，利用签订、履行借款合同诈骗银行或其他金融机构贷款，符合刑法第二百二十四条规定的合同诈骗罪构成要件的，应当以合同诈骗罪定罪处罚。”这是一种不违反罪刑法定原则的可行做法。
三、如何正确界定《刑法》第193条所规定的“以其他方法诈骗贷款”中的“其他方法”
　　这里的“其他方法”，刑法理论上存在两种不同的理解： 一种观点认为，“其他方法”应与前面四项具有性质上的同一性，即行为人在申请贷款的过程中，未得到贷款之前采用上述方法以外的其他虚构事实、隐瞒真相的手段，将银行或其他金融机构的资金骗出来并非法据为己有。另一种观点认为，尽管立法者在前面四项中所列举的欺诈手段，行为人都是在申请贷款之前就产生了非法占有之故意，并为达到这一目的而采取了相应的欺诈手段，但这并不表明立法者因此而在“其他方法”的内涵中否定了行为人的欺诈手段可以出现在取得贷款之后。也就是说，如果行为人出于正当目的并采取合法手段取得贷款后，又基于某种原因，为自己私利产生了不归还贷款的故意，致使银行无法收回贷款的，应认定是这里的“其他方法”。对于“其他方法”的具体类型，各种论著也看法不一。如有的论著认为常见的有：企业以母体裂变的手段拒不还贷，以假货币作抵押骗取贷款，拉拢和收买银行职员骗取贷款。 有的论著认为包括：借贷形式合法，但贷款时即有以非法占有，借贷后故意转移资产拒不返还；使用伪造的公文、公章、印鉴；伪造领导批示；虚构债券；虚构经营业务；虚构或隐瞒经营业务范围等。 有的论著认为包括：用假币作担保，伪造货物存放栈单，贿赂，利用假信用证，虚张声势或九真掩一假。 　
对于上述两种观点，笔者认为第一种观点更符合罪刑法定原则的精神。因为罪刑法定原则要求法律必须具有明确性和可预测性，如果对“其他方法”不做任何限制，将会使刑法的解释宽大无边，从而在强调保护社会的同时破坏刑法的人权保障机能。至于“其他方法”的具体表现，笔者认为应该按此原则进行衡量。诸如在贷款之时并未采取欺诈手段，而是在合法取得贷款之后虚构事实、隐瞒真相将贷款据为己有的，不能视为属于以“其他方法”贷款诈骗的行为。当然如果这种行为符合其他犯罪构成特征的，可以其他犯罪追究刑事责任。 如空头保证、名义保证、重复保证等虚假保证行为就不能为前述四种诈骗手段所包括，其本质上属于一种虚假担保行为，因此可归结为“其他方法”。而合法借贷后转移资产逃避还贷的，则与在申请贷款之时采取的欺诈手段性质不同，因而不能视为“其他方法”。

参考文献：
1、李邦育、王德育：《贷款诈骗罪若干问题探讨》，载赵秉志主编：《新千年刑法热点问题研究与适用》（下）中国检察院出版社2001年版。
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9、曲新久：《贷款诈骗罪的认定处理》，检查日报，2000.10.19.


作者 张士远
盘锦市中级人民法院