民事调解在促进司法和谐中发挥的作用

王丹 王长君


　　随着“构建和谐社会”重大举措的提出，调解结案也成为法院青睐的结案方式，而调解也就成了“司法和谐”的代名词，各级法院均采取各种有效的方式，实现调解效益最大化，取得了较好的效果，但同时也存在一些问题与不足
整体原因
1. 调解需要一定的时间，在不断加强审判流程管理、强化审限管理的同时，工作效率的提高越来越受到重视，调解的工作力度在一定程度上被削弱。
2. 案件数量的不断增加与警力相对紧缺的矛盾进一步突出，使法官应接不暇，没有时间过多地做当事人的调解工作，从而忽视了调解工作，甚至流于程序，客观上造成调解不能,从而降低调解结案率。
3. 调解需要当事人对法官的信任，而目前法院的司法权威和法官的社会公信力与社会及当事人的期望值有较大的差距，对法院及法官还有一种不太信任的态度，怕调解使自己吃亏。
4. 案件承办人员对司法政策的理解不够全面，除部分案件应当先调解外，认为其它案件调解并非必经程序，或认为调解过多有损法院形象，更体现不出法律的权威性或说强制性的一面。
5. “人情”的干预，导致部分法官不当行使调解的权利，也影响了当事人自由处分权的行使。
6. 法律意识不断增强，经济进一步发展，诉讼的目的不再主要是经济利益，很大程度上打官司是“打个名气、掰个输赢”，当事人不愿调解。
个体(具体案件)原因
1. 债务及经济纠纷案件调解率较高，但调解率浮动幅度较大。原因是债务案件是一种既期、短期利益，责任明确，争议不大，只是暂时给付不能，相对来说调解结案较容易，案件调解率也较高，但从调解率浮动幅度较大，主要原因是前几年金融机构贷款纠纷案件大量积累，为及时追回贷款，化解金融风险，保护自己的合法权益，大量纠纷涌向向法院，有时占当年法院此类案件的绝大部分，此类案件基本都能调解结案，从而使当年案件调解率大幅度上升；从2003年以后，此类案件诉讼高峰期结束，即使有也仅占此类案件的极少部分，也导致了案件调解率和案件数量的大幅度降低。
2. 离婚、相邻案件调解率较低且较稳定。其原因是随着经济的发展和改革开放的进一步深化，西方的婚姻观念不断冲击着我国传统的婚姻观念，人们对婚姻观念有较大的转变，其权利意识进一步增强，婚姻自由越来越成为追求的目标，人性化得到充分体现，从而导致离婚案件的增加。再加上妇女地位的提高，人身、财产的独立性得到空前增强，对男子的依附性大大减弱，这也成为离婚的“催化剂”。在案件诉讼过程中，双方对离婚与否绝大多数能达成共识，但财产分割、孩子抚养就成为争议的焦点，从而导致调解不能，直接的反映就是调解率较低且稳定；相邻案件的双方当事人主要是隔壁两邻，有的还是亲属关系，其所争议的标的是具有长期性，甚至关系到子孙后代的长远利益，所以当事人在处分自己的权利时非常谨慎，出现“宁伤感情也不损后代利益”局面，故造成案件调解的难度增大，案件调解率较低的原因。
3. 侵权赔偿纠纷案件的调解率居中且基本稳定。侵权赔偿案件特别是人身损害赔偿案件既涉及到财产权更涉及到人身权，产生纠纷的原因是平时积怨的结果，“百尺之冰，非一日之寒”，在诉讼过程中分歧较大，不容易调解结案，打官司的目的不仅是财产利益更是精神（心理）利益，甚至是打官司是“打个名气、掰个输赢、讨个说法”，判决效果更好，当事人根本不愿调解，故此类案件调解率较低。
4. 其它案件（主要是特殊侵权等新类型案件）的调解率不稳定，波动幅度较大。随着我国法制进程的不断推进，法院受理案件范围越来越广，新类型案件层出不穷，且越来越专业化，每年所出现的新类型案件没有一定的规律性，具有较大的偶然性，且不同的案件的调解方法也有较大的差异性，甚至部分案件（特别程序）依法根本就不适用调解，调解率波动幅度较大就成了势在必然。
存在的问题与不足
在调解工作中存在两种倾向：一是过于强调调解率，以调解结案作为评定工作和法官能力发主要指标。这就会使一些案件承办人员为了调解结案，出现强制调解的情况，如在审判实践中出现的“以拖压调”、“以判压调”、“以劝压调”、“以诱压调”等，甚至因法院内部审限及畏难情绪也会出现而对当事人采取强迫调解的现象；强调调解结案只是一种结案方式，辩证看待调解工作虽然能够产生良好的法律效果和社会效果，但它并不是一个终极目标，审判活动的终极目标是实现公正和效率，不能为了完成调解结案的指标而久调不决，拖延时间；也不能违法调解，压制当事人，给当事人留下“和稀泥”的印象，让当事人心有不甘；二是忽视调解工作，使调解成为走形式。调解本来就是当事人之间一个互让互谅的过程，为使纠纷解决，必定有双方在利益上有所让步，而法官一旦把握不好审判者和调解者的双重身份，要求让步的一方当事人会理解为司法的不公，对调解失去信心，表现为不积极，敷衍了事，这也打击了法官主持调解的积极性，使审判中的调解程序走走过场，很难调解结案，诉讼效率低。
调解立法规范存在的问题与思考和对策
（一）调解立法规范存在的不足
１．法律规定调解必须在查明事实、分清责任的基础上进行弊多利少。根据民事诉讼法的规定，法院应根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。查明事实、分清责任是判决的前提条件，而调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的。当事人选择调解的目的之一就是要提高效率，如果所有案件都要求在查明事实、分清责任的前提下进行调解，调解的优势就会丧失，还不如判决更简便、快捷。可见，一味要求查明事实、分清责任，既不尊重当事人的自由处分权，耗时、费力，又浪费法院的审判资源。
２．法律及司法解释的规定过于简单，审判实践中难以操作。民事诉讼法、最高法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》设专章规定了调解，但内容简单，过于原则，缺乏法官和当事人必须遵守的程序和规范。这一方面造成法官在实施过程中随意性很大，何时调解、如何调解，均由法官决定，没有程序性的约束；另一方面，造成法官在实施过程中不敢大胆适用。
３．“调审合一”影响司法公正。民事诉讼法对调解的程序未作独立、专门的规定，实行的是“调审合一”的调解模式。这种模式对降低诉讼成本、避免严格程序带来的对抗性，具有一定的合理性和现实意义。但是，随着司法改革的进一步深化，它在审判实践中所暴露出来的弊端日益突出，如在案件审理过程中，法官常常身兼调解者和审判者双重身份，势必造成法官在身份上的冲突，一旦调解不成，容易使当事人对法院的公正和判决的正义产生怀疑，有损司法权威。
４．调解中的职权主义色彩过重。民事审判方式改革虽然起步较早，但传统审判方式的影响依然根深蒂固，反映在调解上就是法官的职权主义特别突出。首先，法官对运用调解方式还是判决方式结案，拥有较大的选择权，有些能调解结案的案件，法官却将调解走了过场；有些案件应当及时判决，法官却在开庭后反复调解，久调不决。其次，调解中法官多是扮演“主宰者”角色，忽视当事人尤其是债权人的诉讼权利和实体权益，甚至强迫或变相强迫当事人接受调解。
５．赋予当事人反悔权的规定有待完善。根据民事诉讼法的规定，调解书送达前任何一方当事人都可以反悔，而无需任何理由。因此，当事人在诉讼中达成的调解协议对当事人并无任何约束力。这对调解制度的发展产生了不利影响，损害了法院的权威和遵守调解协议一方当事人的利益，导致了审判资源的浪费，助长了当事人在调解中随意言行、不负责任的倾向。
6．审限对调解的影响应引起重视。根据民事诉讼法的规定，适用简易程序审理的案件，应当在立案之日起３个月内审结。对于适用简易程序审理的案件来讲，因法官在同一时间段内审理的案件数量太多，导致实际分配到每一个案件上的绝对时间是不到３个月的，并且有些案件在调解过程中需要进行“冷处理”，因法律及司法解释未明确规定适用简易程序审理案件的期限是否可以延长，导致有些本来可以采用调解方式解决的纠纷最后却采用了判决方式解决。
7．检察机关等部门的不当监督对调解的影响不容忽视。在现行诉讼机制下，法官在调解中多是扮演“主宰者”角色，调解时法官难免要提出调解方案或就当事人的责任大小发表意见，且为了调解法官又不得不与当事人庭下接触。在当事人达不成调解协议的情况下，有时检察机关等部门会以行为不当为由质询法官，并对案件审理过程进行监督，这必然会给法官造成心理压力，使法官不敢和不愿做调解工作。
8．“送达”已成为制约法院审判效率的重要原因。由于人口的流动性在不断加大，而公民的法律协助意识又比较淡薄，使法院很难将诉讼文书或法律文书递交给当事人或其他诉讼参与人签收，造成案件审理期间的延长和当事人诉讼成本的增加，特别是调解书是在送达后才能生效，不能及时送达将有损当事人的权益。
二）对策与思考
１．确立当事人意思自治为主、国家干预为辅的调解制度。首先，充分尊重当事人的自由处分权。在没有查明事实、分清责任的情况下，当事人依法达成的调解协议，是当事人对自己实体权利和诉讼权利自由处分的结果，法院应当认可。其次，全面落实调解的自愿原则。在法律、法规中明确规定，是否调解的选择权在当事人，是否再次调解的选择权也在当事人，法院不得在事先未告知当事人进行调解的情况下通知其到庭进行调解，调解方案应当由当事人首先提出等。再次，调解必须坚持合法性原则。调解协议的内容不得违反法律、法规的禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。
2．重新架构调解与判决的关系，有条件的可以实行调解前置、推行调审分离。将调解放在庭前准备阶段，使其成为一个相对独立的诉讼阶段。这一方面可以及时解决部分民事纠纷，减少进入审判程序案件的数量，化解法官的工作压力；另一方面，当事人在庭前准备阶段较为宽松的氛围下，通过对自己各种权益的衡量，更易于接受调解这一和平解决纠纷的方式，这也符合我国的国情和历史传统。推行调审分离，将法院内部的法官进行重新定位和分工，一部分法官专司调解，可以有效地防止法官以拖压调、以判压调等违反当事人自愿原则现象的发生，同时也可以避免现行诉讼机制下法官为了调解不得不与当事人庭下接触的尴尬。完善和发展民事诉讼调解制度,要坚定不移地贯彻调解与判决并重原则，注意防止和克服重判轻调的现象，宜调则调，当判则判。但判决前，六类民事案件最高院明确规定应当先调解。
3．取消当事人的反悔权。最高法院《关于适用简易程序受理民事案件的若干规定》规定，调解达成协议并经法官审核后，双方当事人同意该调解协议经双方签名或者捺印生效的，该调解协议自双方签名或者捺印之日起发生法律效力。而民事诉讼法规定调解书送达前一方反悔的，法院应当及时判决。对于调解书效力的问题不能实行双重标准，应当将这一规定扩大适用于普通程序。有条件的法院还可以采用当场制作并送达的方式解决调解书的效力问题。
4．简化调解书的制作。法律及司法解释对调解结案的案件法律文书如何简化没有明确规定。尽管最高法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》涉及了该问题（即在当事人达成调解协议并需要制作民事调解书的情形下，制作法律文书时对认定事实或者裁判理由部分可以适当简化），但也有其局限性。因为对调解书的简化作列举式规定不合理，应作原则性规定，使法官面对具体情况时可以灵活掌握。有条件的法院可以采用格式调解书，当场制作并送达。
随着“构建和谐社会”重大举措的提出，调解结案也成为法院青睐的结案方式，而调解也就成了“司法和谐”的代名词，各级法院均采取各种有效的方式，实现调解效益最大化，取得了较好的效果，但同时也存在一些问题与不足


广东省珠海市人民政府


珠海市土地储备办法

珠海市人民政府令第40号
　　

《珠海市土地储备办法》已经2003年9月3日市人民政府第21次常务会议审议通过，现予发布，自公布之日起30日后施行。


市长 王顺生
二OO三年十月二十七日

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　

　珠海市土地储备办法

　　第一条 为了优化土地资源配置，提高土地利用效率，加强政府对土地市场的调控能力，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本办法适用于本市行政区域范围内的土地储备工作。
　　第三条 珠海市实行土地储备制度。
　　珠海市政府按照土地利用总体规划和城市规划，统一将政府尚未出让（划拨）的国有建设用地以及通过依法征用、收回、购买、交还、置换等方式取得的土地予以储备，并按照土地供应年度计划依法供应土地。
　　经营性商用土地，进入土地储备库后，通过商用土地交易机构予以公开出让。
　　第四条 本办法所称储备土地，包括已经纳入土地储备范围，输了土地储备相关手续，由珠海市人民政府设立的珠海市土地储备发展中心（以下简称储备中心）代表市政府持有，并将产权登记在储备中心名下的土地。
　　第五条 储备中心是市政论具体实施土地储备工作的机构，隶属于市国土资源局。储备中心为具有独立法人地位的全额拨款事业单位。
　　储备中心的主要职责为：
　　（一）根据土地利用总体规划和城市规划及我市土地供需情况，协助市国土资源局编制年度、中长期土地储备计划。
　　（二）执行经市政府批准的年度和中长期土地储备计划，进行土地储备。
　　（三）签订土地储备补偿合同，办理土地储备相关手续。
　　（四）管理储备土地，筹措土地储备资金。
　　（五）储备土地供应的策划、推广、资料等前期准备工作。
　　第六条 市国土、规划、房管、财政、计划、建设等部门应按各自职责，做好土地的相关工作。
　　第七条 土地储备范围包括：
　　（一）未出让（划拨）的国有建设用地。
　　（二）新增建设用地。
　　（三）政府依法应收回的土地。
　　（四）政府依法行使优先购买权购买的土地。
　　（五）土地使用权人与储备中心协议交还或置换的土地。
　　（六）国家及省规定可以储备的土地。
　　（七）其他需要储备的土地。
　　第八条 土地储备的具体操作程序，由储备中心另行制定，报市国土资源局批准后公布实施。
　　土地储备补偿办法，由市国土资源局另行制定，报市政府批准后实施。
　　第九条 储备中心与土地使用权人协商签订补偿合同前，土地使用权人必须如实告知有关地块的所有他项权情况。
　　第十条 补偿合同签订后，土地使用权人不得对补偿合同中涉及的地块进行开发、转让、抵押；储备中心将补偿合同送交珠海市房地产登记中心备案登记，限制有关地块的过户登记和抵押备案登记。
　　第十一条 储备土地的前期开发，包括储备土地的整理、土地的拆迁平整和水、电、道路等基础设施建设的行为。
　　储备土地的利用，包括对未纳入一年以内土地供应年度计划的储备土地，经市人民政府批准后委托有关单位进行出租等经营活动。
　　储备土地开发、利用的具体工作可另行委托有关部门负责。
　　第十二条 储备土地的供应，须经市人民政府批准，由市国土资源局代表政府，将储备土地按照土地供应年度计划依法供应市场。
　　第十三条 土地储备资金实行专项管理，专用于土地储备成本，不得用于储备土地成本以外的经营性投资。任何单位和个人不得将土地储备资金挪作他用。
　　第十四条 土地储备资金来源：
　　(一)财政拨款。
　　(二)银行贷款。
　　(三)计提土地储备供应总收入的2％。
　　(四)其他资金来源。
　　第十五条 储备土地成本由以下三部分组成：
　　(一)取得储备土地的全部费用，包括征用、收回、购买、交还、置换等方式进行土地储备时，相应发生的征地补偿、拆迁补偿、收地补偿、购买资金、依法缴纳的税费等费用。
　　(二)储备土地开发的全部费用。
　　(三)土地储备运作所发生的其他费用。
　　第十六条 储备土地供应总收入按财政资金管理方式实行收支两条线管理并按以下顺序分配：
　　(一)储备土地成本。
　　(二)银行贷款利息和本金。
　　(三)总收入的2％计提进入土地储备资金。
　　(四)其余全部上缴财政。
　　储备土地利用所获的经营收入足额上缴财政。
　　第十七条 储备中心应加强土地储备资金的财务管理，降低土地储备营运成本，控制财务风险。
　　第十八条 土地使用权人在补偿合同签订后，对有关地块进行开发、转让、抵押的，有关单位不得为其办理审批和登记手续。
　　土地使用权人隐瞒已签订补偿合同的真实情况，骗取有关单位审批和办理转让、抵押登记的，审批文件、证件和转让、抵押登记无效，所造成的全部损失由土地使用权人承担。
　　第十九条 储备中心未按补偿合同支付补偿款的，土地使用权人有权向储备中心要求按银行同期企业流动资金贷款利率计付违约赔偿金。
　　第二十条 土地使用权人未按补偿合同交付土地，或者擅自处理已给予补偿的地上建筑物（构筑物），储备中心有权要求土地使用权人限期改正并继续履行合同。土地使用权人逾期不履行的，市国土资源局可对场地予以清理，并要求土地使用权人赔偿相应的经济损失。
　　第二十一条 土地使用权人与储备中心协议交还或置换土地的，土地使用权人在签订交地补偿合同前，未如实告知有关地块他项权情况造成纠纷的，储备中心有权解除合同，追回已支付的补偿款，并由土地使用权人承担违约责任。
　　第二十二条 任何单位和个人违反本办法第十三条规定挪用土地储备资金的，依法追究法律责任。
　　第二十三条 本办法由珠海市人民政府负责解释。
　　第二十四条 本办法自公布之日起30日后施行。