关于中国环境管理体制改革的若干构想

屈振辉

【摘 要】体制改革是当前中国环境管理的关键问题。本文分析了当前中国环境管理体制中所存在的某些问题及其形成原因，提出了建立多元化管理体制、进行跨区域垂直监管、积极发展非政府组织、实现环境管理法制化和加强县乡级机构建设等改革当前中国环境管理体制的若干构想。
【关键词】环境管理体制 存在问题 形成原因 改革构想

环境管理是现代行政管理的重要内容之一。环境问题的综合性、广泛性和潜在性决定了环境管理必须是系统化、规范化的统一管理，管理体制由此凸显成为环境管理的核心问题。中国当前的环境管理体制仍是传统计划时代的产物，难以与经济、社会发展的现状相适应。进入21世纪，在实践“三个代表”重要思想、深化社会主义市场经济、政府行政管理体制改革和公众环境保护意识提高等政治、经济、体制和社会背景的影响之下，体制改革更成为了目前中国环境管理工作的当务之急。进行环境管理体制改革的途径众多，笔者针对中国环境管理体制目前所存在的某些问题，在分析其形成原因的基础上，提出了关于改革中国环境管理体制的以下构想：
一、适应经济社会需要，建立多元化管理体制
不可否认，行政管理是世界上大多数国家环境事务管理的主要模式，中国亦不例外。我国的环境行政管理体制自20世纪70年代初起，相继历经了起步、初创、徘徊和发展等阶段，至今已基本形成。这一形成于计划经济时代并与之相适应的传统体制，在历史上曾对中国的环境管理产生过一定积极影响：它避免了大量因市场失灵而导致的环境问题，“在经济欠发达时期，相对集中的经济体制较之自由经济付出的环境代价相对较低。”[1]然而在市场经济高度体制逐步完善的过程中，这一体制存在的诸多弊端也在逐步显现，而这些弊端大部分是由于管理方式的过于单一所导致。诚然，环境管理不能不运用行政手段，但行政手段并非是环境管理的唯一手段。对传统单一的行政管理体制进行变革，构建适应经济、社会发展需要的多元化环境管理体制，成为当前中国环境管理体制改革的首要问题。环境管理之所以要实现多元化，其主要原因在于环境管理的主体、客体及内容的范围都极其广泛，但这些并非都可以且都适合运用行政手段进行管理。现代中国社会已不再是仅由行政管理一切，社会发展的多元化要求其管理方式和手段必须实现多元化，环境管理作为社会公共事务管理的重要内容也应当如此。构建多元化的环境管理体制，首先要求建立环境管理的市场体制。“现行的环境管理体制模式存在管理费用过高，经济低效率，障碍企业效益的正常发挥，障碍环保科技水平的提高，违反社会主义商品经济的公平竞争原则，助长环保系统的行业不正之风等弊病”，[2]莫不是因环境管理体制中的市场缺位所致。市场管理的缺位使一些本应属市场范畴的环境事务只能交由行政进行管理，这些事务往往因其在管理上没有遵循市场经济规律而未被管好。市场经济的高速发展迫切要求有一种高层次的环境管理体制与之相适应，而以市场为导向的体制则顺应以上要求，成为中国环境管理体制未来发展的必然趋势。[3]构建多元化的环境管理体制，其次要求改革环境管理的行政体制。一方面，它要求明确它与其他管理方式，特别是市场管理在范围上的界限。市场经济深化和政府管理改革都要求在环境管理中，必须坚持市场优先原则，将行政管理严格限制在市场作用的区域之外。与此同时，也必须坚决反对以行政管理替代其他管理手段，只有这样多元化的环境管理体制才有其构建的可能。另一方面，它要求深化行政管理的内部改革。中国目前的环境行政管理普遍存在着机构设置重复、职能交叉重叠、部门关系不清等问题，[4]这些管理上存在的深层次问题只有通过深化其内部改革才能实现。构建多元化的环境管理体制，还要求健全环境管理的其它如法律、科技、教育等多方面体制。其中环境管理的法律体制由于其特殊性，笔者将在下文中进行论述。而科技、教育等方面的体制，碍于篇幅就不再赘述了。
二、打破行政区划限制，进行跨区域垂直监管
区域性是环境问题的重要特征之一，环境科学规律表明：“环境是以某一事物为中心的特定地域空间，它受到不同地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度，以及其他条件的影响而呈现出不同的特点”，“环境管理针对不同地区的环境特点进行，从而具有明显的区域性。”[5]显然，这里所指的是自然意义上的区域，而非行政意义上的区域。中国长期实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，这一体制的弊端在地方利益不甚突出的计划时代尚不明显，但在市场经济高度发达的今天却早已纷纷暴露。原有体制不仅无法遏制反而导致了环境污染和生态破坏加剧，甚至还孳生出许多腐败问题，严重影响环境管理的正常进行。为解决以上问题，中国必须重新构建起全新的环境管理体制，即跨区域垂直环境管理体制。自然条件固然是决定行政区划的因素之一，但它更多得是基于政治和经济上的考虑。环境管理体制改革应当打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域。应根据我国地域辽阔且差异较大的特点，以实现环境管理组织结构的“扁平化”为目标，遵循“扩省、缩市、强县”的思路进行环境管理机构改革，即增加省级机构数量、减少市级机构数量，加强基层机构建设。这样做既有利于扩大管理幅度、缩减管理层次，也有利于降低管理成本、提高管理效率。与此同时，必须废除以往环境管理中的双重领导体制，实现国家对整个环境管理工作的垂直领导。我国环境管理机构在组织上，一直沿用着“直线—职能”的结构体系，然而它在现实中却存在着诸多弊端。个别地区为谋发展而不惜损害其它地区利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生，有的甚至还相当严重。建立这一垂直领导体制，将有利于避免上述问题的发生。此外，由于我国现行环境管理中“统管”机构（即各级环境保护局）和“分管”机构（即依法对管理某类资源进行管理的各级部门）并立体制的存在，环境管理与资源管理相互脱节的现象较为突出。为实现持续发展战略、保证资源的永续利用，各级环境管理机构应当在各级资源管理部门及大型资源开发企业设置相应级别的派驻机构，实施对其开发利用资源活动的监督管理，并负责协调处理重大环境问题。这种跨部门垂直派驻机构的设置，可被视为是对跨区域垂直环境管理体制的补充。
三、贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织
各类组织是人类实现自身行为管理的重要形式之一。受主流经济理论的影响，人们以往普遍将环境保护视为一种公共产品，并鉴于其特性认为它仅能由政府来提供，从而造成环境管理对政府的完全依赖，将广大民众排斥在环境管理领域之外。但环境危机的日益加重使人们逐渐认识到，这种传统管理存在着某些不足。环境问题的形成，市场失灵固然是重要原因，但政府失灵的影响同样也不能小视。尤其是在中国，政府失灵更成为环境资源问题形成的主要原因。[6]环境问题本身所具有广泛性和社会性，也决定了它的解决必须依靠政府与社会公众的共同参与。从哲学角度看来，环境管理尽管“从表面上看，似乎可以理解为管理环境的行为。然而它实际上是人类管理自己作用于环境的行为的一种行为。”[7]以人为本，特别是以公众利益为本，应当成为现代环境管理的价值追求。基于上述原因，公众参与作为现代环境管理的基本原则已经得到了人们的普遍承认。公众参与环境管理的众多途径中，以社会团体为代表的非政府组织具有极其重要的地位。国家机关固然是行政管理的主体，“但是随着民主政治的发展，公民和公民组织，特别是一些非政府组织，往往也承担部分行政管理智能，这已成为当代行政管理的一个重要特征。” [8]环境保护团体等非政府组织不仅是环境管理机关与社会公众间沟通的有力媒介，而且对环境行政管理系统扩大效能、塑造本身以及决定行政运行程序与规则等方面具有重要影响。“在欧美国家，非政府环境保护组织比比皆是，环境保护群众运动和活动持久不衰，以各种绿色团体或绿党为代表的环境保护社会团体引发了一场‘绿色革命’。”[9]中国有关环境保护的非政府组织虽兴起较晚，但近年来发展较为迅速。这类组织在我国，大部分是由官方拨款支持的科技性、半官方的各类学会、协会组成，如中国科协所属的各个学会、中国环境与发展国际合作委员会等；按照西方标准的纯民间环境保护组织较少，其中以“中国文化书院绿色文化分院”（简称“自然之友”）为典型代表。特别是后者，志愿者参与热情高、组织形式多样且与政府合作、面向普通公众，对政府环境管理工作产生了重要作用。[10]当然，这类组织目前也普遍存在着政府重视不够、经费来源不足、专业程度不高以及活动范围狭隘等诸多问题。针对这些问题，笔者认为要在环境管理中贯彻公众参与原则，积极发展非政府组织特别是民间性非政府组织，除了需要采取加强政府对其活动的支持力度、完善其生存的法律环境等外部措施外，其自身也必须采取积极开拓资金来源、强化组织内部管理、提高专业化程度等内部措施。
四、注重运用法律手段，实现环境管理法制化
法律是国家进行环境管理的重要手段。法制对国家环境管理具有极其重要的意义，它不仅要求广泛运用法律手段实施环境管理，而且还要求将行政、经济等所有环境管理手段的运用都统统纳入法制的轨道。中国的环境立法虽起步较晚但发展很快，早在上个世纪90年代初就已经基本形成了具有特色的环境法律体系。[11]但立法的空前繁荣并未使环境法制建设得到显著加强，依法实施环境管理的目标仍未实现。中国环境法目前存在着诸多问题，就环境管理而言主要有以下三个方面：一是立法体系不完善、内容冲突重叠，某些立法授权不符合科学管理的规律；二是执法机构不健全，欠缺监督机制，环境执法的整体效果和效率低下；三是司法管理严重缺位，特别是缺乏行之有效的司法管理制度。解决以上问题的途径，关键在于进一步加强环境管理的法制化建设：首先要加强对现有的环境管理法律、法规的系统清理，重点是对其中存在着矛盾、重叠和立法时欠缺考虑的部分及时进行修订；其次要进一步完善环境管理机构建设，特别是要以法律形式确认各级各类环境管理机构的管辖分工、职权范围和活动规范（尤其是实行环境管理机构中的“执罚分离”——环境执法与处罚机构分离的管理体制，以避免职权的滥用和腐败的孳生）；再次要加快环境公益诉讼、失职责任追究等新型法律制度建设，调动公民维护自身及国家环境权益的积极性，以司法审判手段完善国家环境管理。当然，环境管理的法制化也是当前环境法学研究领域的热点问题，许多环境法学学者也对此问题比较关注并提出了自己独到的观点。这些观点虽各有千秋但有一点却较为公认，即必须完善现有的《环境保护法》或重新制定一部环境基本法。笔者认为这一观点对克服当前环境管理领域中存在的诸多弊病，加强环境管理法制化的建设进程具有十分重要的理论价值。
五、高度重视基层管理，加强县乡级机构建设
环境问题兼具整体性和区域性的双重特点，环境管理因此应坚持宏、微观并重的原则；但在中国环境管理的现实中，宏观方面尚有待加强，而微观方面却严重不足。目前我国“一些地方的环境质量仍在恶化”，“部分地区生态破坏的程度还在加剧”，“环境污染和生态破坏在一些地区已成为危害人民健康、制约经济发展和社会稳定的一个重要因素。” [12]造成这一局面的因素众多，忽视基层机构建设便是其中之一。在当前的政府机构改革中，县区级基层环境管理机构面临着存亡之忧，连其设置的必要性都受到了某些置疑，这种忽视的严重程度可见一斑。鉴于我国目前的环境状况，县级环境管理机构只能加强不能削弱。加强县级环境管理机构建设，将有利于环境监督管理的强化、环境保护法律、法规的贯彻和遵守以及环境法制观念的增强。[13]至于乡镇级环境管理机构，更是防治环境污染和生态破坏的主战场。尤其是乡镇企业的迅速发展，对我国的基层环境管理工作更是提出了严峻的挑战和更高的要求。一些乡镇企业较多的经济发达地区根据自身特点，提出了一系列旨在加强乡镇环境管理机构建设的主张。一方面，根据实际需要和可能进行机构设置改革。在乡镇政府内设专职或兼职环境保护助理负责环境监督管理，农工商总公司设专职或兼职环境保护员负责公司内部污染防治；设立由分管乡镇领导兼主任、环境保护助理主持工作的环境保护办公室。[14]另一方面，加强现场执法监督和检查，强化依法监督和服务职能。在环境保护任务重且具备条件的乡镇，建立相应的环境监测分站或环境监理所作为县（市）环境保护局的派出机构，担负监测和监督双重职责，以完善环境监测和环境监理网络建设。有关这些机构的各项事宜隶均由有关县（市）与乡（镇）充分商讨决定。它们属于乡镇并接受县（市）环境保护局的业务指导，在性质属于列入事业编制的单位并允许“以所（站）办厂、以厂养所（站）”实现经费“自收自支”。[15]以上这些主张已经在一些地区得以付诸实施并收到了较好的效果。
当然，环境问题的特点决定了中国的环境管理体制改革的途径应当是多方面的。而本文碍于篇幅和笔者的学识有限，所涉及的只能是冰山一角，对这一问题的探讨应当继续深入。愿本文抛砖引玉，能引起更多学界的共鸣。


[1] 周珂.我国生态环境法制建设分析[J].中国人民大学学报,2000,(6).
[2] 郑少华.生态主义法哲学[M].北京:法律出版社,2002,138.
[3] 参见郑少华.市场导向：中国环境管理的未来发展趋势[J].华侨大学学报（哲学社会科学版）,1992,(2)、(3)期.
[4] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J],政法论坛,2003,(3),50.
[5] 吕忠梅.环境法[Z],北京:法律出版社,1997,139-140.
[6] 张璐.“经营之法”的形成—市场化条件下环境资源法的理论拓展[A].吕忠梅,徐祥民.环境资源法论丛（第3卷）[C].北京:法律出版社,2003,27.
[7] 叶文虎.环境管理学[Z].北京:高等教育出版社,2000,1.
[8] 胡象明.行政管理学[Z].北京:高等教育出版社,2005,61.
[9] 蔡守秋.论环境保护社会团体和公众参与环境保护[J].中国环境管理,1997,(3),7.
[10] 赵秀梅.北京非政府环境保护组织的特点与作用[J].环境导报,1998,(6),42.
[11] 见李鹏在联合国环境与发展大会上的讲话,中国环境报,1992-6-20(1).转引自吕忠梅.中国环境法的革命[A].韩德培. 环境资源法论丛（第1卷）[C].北京:法律出版社,2001,2.
[12] 国家环境保护“十五”计划[R].环境工作通讯,2002,(2):30.
[13] 曹家新.谈基层环境保护机构存在之必要性[J].中国环境管理, 1994,(6) ,29.
[14] 钱栋林、曹连宝.乡(镇)环保机构议置之我见[J].环境导报,1994,(3),32.
[15] 钟敏文、龚荣元.乡镇环境保护机构改革的思路和实践[J].环境导报,1994,(2),28.

湖北省黄石市人民政府办公室


黄石市人民政府办公室关于印发《黄石市行政事业单位国有资产配置实施细则》、《黄石市行政事业单位国有资产处置实施细则》、《黄石市行政事业单位国有资产使用实施细则》、《黄石市行政事业单位国有资产日常管理实施细则》的通知
黄政办发〔2007〕34号

大冶市、阳新县、各区人民政府,市政府各部门：
《黄石市行政事业单位国有资产配置实施细则》、《黄石市行政事业单位国有资产处置实施细则》、《黄石市行政事业单位国有资产使用实施细则》、《黄石市行政事业单位国有资产日常管理实施细则》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。


　　　　　　　　 二〇〇七年四月二十五日


黄石市行政事业单位国有资产配置实施细则

第一条 为了规范和加强行政事业单位国有资产管理，合理配置国有资产，保障行政事业单位履行职能，促进各项事业发展，根据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和《市委办公室、市政府办公室关于加强市直行政事业单位国有资产管理的意见》（黄办发〔2006〕4号），结合本市实际，制定本细则。
第二条 行政事业单位国有资产配置应当遵循的原则：
（一）科学合理、优化结构；
（二）勤俭节约、从严控制；
（三）与单位履行职能、完成任务的需要相适应；
（四）调剂、共享、购置相结合。
第三条 行政事业单位国有资产配置范围包括：
（一）土地、房屋建筑物；
（二）一般设备，包括交通运输工具、办公设备、被服装备等；
（三）专用设备；
（四）图书（资料室的藏书及科学技术资料）等；
（五）其他固定资产。
第四条 行政事业单位国有资产配置标准是指对资产配置的数量和价值的限定。行政事业单位国有资产配置标准由同级财政部门根据国家有关法规政策、行政事业单位履行职能需要、地方财力状况，合理制定。
第五条 对国家有统一配置标准的房屋、土地和车辆，参照国家规定的相关标准执行；没有规定配置标准的，应当从严控制，合理配置。
第六条 行政事业单位国有资产配置按以下程序报批：
（一）年度部门预算编制前，行政事业单位资产管理部门提出拟购置资产的品目、数量，测算经费额度，报主管部门审核；
（二）财政部门根据单位资产状况对行政事业单位提出的资产购置项目进行审批；
（三）财政部门审批后，将资产购置项目列入各单位年度部门预算。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
第七条 行政事业单位用上级补助收入等其他资金进行资产购置的，必须报同级财政部门审批。未经批准的，国库集中收付机构不受理资金支付申请。
第八条 行政事业单位购置的资产，属于政府采购范围的，必须纳入政府采购预算，依法实施政府采购。未经批准的，政府采购部门不予受理。
第九条 行政事业单位应当对购置的资产进行验收、登记，录入资产信息管理系统，并及时进行账务处理。
第十条 本细则自2007年5月1日起施行。各县（市）区可参照本细则实施。


黄石市行政事业单位国有资产处置实施细则

第一条 为了加强行政事业单位国有资产处置的管理，防止国有资产流失，依据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和《市委办公室、市政府办公室关于加强市直行政事业单位国有资产管理的意见》（黄办发〔2006〕4号）等文件的有关规定，结合本市的实际，制定本细则。
第二条 行政事业单位国有资产处置，应遵循依法、公开、公平、公正的原则。
第三条 行政事业单位国有资产的处置，是指行政事业单位对其占有、使用的国有资产进行产权转让、注销产权的行为，包括无偿调出、出售、报废、报损等。
（一）无偿调出。指将国有资产以无偿转让的方式变更占有、使用关系的资产处置。
（二）出售。指将国有资产以有偿转让的方式变更所有权或占有、使用权，并收取相应收益的资产处置。
（三）报废。指经鉴定或按有关规定，对已不能继续使用的国有资产进行产权注销的资产处置。
（四）报损。指对发生的国有资产坏帐损失、毁损、非正常损失等，按有关规定进行产权注销的资产处置。
第四条 行政事业单位国有资产处置的审批权限和程序：
（一）单位价值（原值）在3万元以下的，由国有资产使用单位向主管部门申请，经主管部门审批后，报财政部门备案。
（二）单位价值（原值）在3万元以上（含3万元）50万元以下或批量价值在10万元（含10万元）以上的，由国有资产使用单位向主管部门申请，经主管部门审核后，报财政部门审批。
（三）单位价值（原值）超过50万元（含50万元）的资产处置，由国有资产使用单位向主管部门申请，经主管部门审核后，由财政部门提出处理意见，报市政府同意后办理批准手续。
第五条 行政事业单位申报处置国有资产时，应根据不同情况提交有关文件及证明材料。
（一）国有资产有偿转让的（包括国有资产出售、拍卖、变更等）需提交的材料：
1、单位申请处置国有资产的申请报告；
2、资产价值的原始凭证，如购货发票、工程决算副本、记账凭证复印件、固定资产卡片等；
3、评估机构出具的有关资产评估报告；
4、经主管部门审核后的审批表；
5、资产产权证明，如房产证、土地使用权证等；
6、财政部门要求提供的其他证明材料。
（二）国有资产无偿划转的，需提供的材料：
1、转出单位申请国有资产转出报告（整体划转的，需提供最近一期会计报表）；
2、接受单位申请国有资产划入报告；
3、同级政府及主管部门有关国有资产无偿划转的文件、会议纪要等；
4、经主管部门审核后的审批表；
5、资产产权证明，如房产证、土地使用权证等；
6、财政部门要求提供的其他证明材料。
（三）国有资产报损、报废的，需提供的材料：
1、单位申请国有资产损失核销的报告；
2、有关部门或中介机构出具的资产报损、报废的技术鉴定及证明材料；
3、经主管部门审核后的审批表；
4、财政部门要求提供的其他证明材料。
第六条 行政事业单位处置国有资产，必须按国有资产评估有关规定，由具有法定资产评估资格的中介机构进行资产评估，评估结果报同级财政部门核准或备案，土地评估结果报国土资源部门备案。资产评估机构以招标的方式确定。
第七条 行政事业单位在收到财政部门出具的国有资产处置批复文件后，必须在依法设立的产权交易机构中公开进行，涉及土地资产的处置应按照国土资源部门管理有关规定执行。资产拍卖机构以招标的方式确定。
第八条 招标确定资产评估、拍卖机构，由财政部门组织，国土、房产、监察等部门参与。
第九条 国土、房产部门根据交易结果，办理相关过户手续。行政事业单位根据资产处置结果调整有关资产、资金项目。
第十条 行政事业单位国有资产处置收入，包括出售收入、报废、报损残值变价收入等，均属国家所有，必须按规定纳入财政非税收入专户，实行收支两条线管理。
第十一条 财政部门、主管部门和行政事业单位不得违反规定擅自处置国有资产，对违反规定处置国有资产的，按照《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行处理。触犯刑律的，移送司法机关依法追究其刑事责任。
第十二条 本细则自2007年5月1日起施行。各县（市）区可参照本细则实施。

黄石市行政事业单位国有资产使用实施细则

第一条 为了规范和加强行政事业单位国有资产管理，合理使用国有资产，提高国有资产使用效率，保障行政事业单位履行职能，促进各项事业发展，根据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和《市委办公室、市政府办公室关于加强市直行政事业单位国有资产管理的意见》（黄办发〔2006〕4号），结合本市实际，制定本细则。
第二条 行政单位国有资产的使用包括单位自用和出租、出借等方式；事业单位国有资产的使用包括单位自用和出租、出借及对外投资、担保等方式。
行政单位不得用国有资产对外投资、担保和举办经济实体，法律另有规定的除外。
在本细则实施前行政单位已经用占有、使用的国有资产举办经济实体的，应按有关规定进行清理脱钩。脱钩后的经济实体的国有资产由市国资委进行管理。脱钩之前，行政单位要按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配及使用情况等进行严格监管；财政部门应当对其进行监督检查。
第三条 行政事业单位应当建立严格的国有资产管理责任制，健全资产的内部控制制度，建立资产使用定期清查制度，做到账卡相符、账实相符、账账相符，将国有资产管理责任落实到人。
第四条 市直行政事业单位的商业门面、房产、土地等国有资产统一过户移交到市财政部门，由市财政部门代表政府实行统一集中管理。各单位不再拥有商业门面、房产、土地等国有资产的产权，不再从事商业门面、房产、土地等国有资产的出租、出借活动。
第五条 市财政局对各单位的商业门面、房产、土地等国有资产实行集中管理后，委托专门的市直行政事业单位资产收益征管机构经营管理。各单位将原商业门面、房产、土地等国有资产的出租、出借合同、协议等法律文书登记造册后，统一移交市直行政事业单位资产收益征管机构管理。合同、协议已到期的，由市直行政事业单位资产收益征管机构作为出租人对外公开招租；合同、协议尚未到期的，由市直行政事业单位资产收益征管机构作为出租人与承租人改签租赁合同；出租合同存在纠纷或存在明显不公平的，由原单位处理完善后再移交市直行政事业单位资产收益征管机构。
第六条 行政事业单位拟将使用的国有资产对外出租、出借等非经营性资产转经营性资产的以及对外投资、担保、举办经济实体的，必须经主管部门审核同意后报同级财政部门审核批准。未经批准不得从事对外投资、担保、举办经济实体等经营活动，凡未经批准，擅自从事对外投资、担保、举办经济实体等经营活动的，财政部门将没收其经营所得；财政部门要结合实际情况对单位对外投资、担保、举办经济实体等经营活动从严控制。
第七条 行政事业单位办理资产使用时，应根据下列不同情况提交有关文件及证明材料：
（一）办理资产出租、出借审批手续，应提交以下材料：
1、单位资产出租、出借的申请报告；
2、出租、出借的合同、意向书或协议；
3、土地使用证、房屋所有权证等资产产权证明；
4、经主管部门审核后的审批表；
5、财政部门要求提供的其他材料。
（二）对外投资、担保、举办经济实体审批手续，应提交以下材料：
1、单位对外投资、担保、举办经济实体的申请报告；
2、政府及有关部门的批文；
3、经主管部门审核后的审批表；
4、拟开办经济实体的章程；
5、可行性论证报告；
6、对外投资、担保的合同、意向书或协议；
7、土地使用证、房屋所有权证等资产产权证明；
8、评估机构出具的资产评估报告；
9、 财政部门要求提供的其他资料。
第八条 行政事业单位出租、出借、对外投资、举办经济实体的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有；所形成的收入，按照非税收入管理的规定，统一进入资产收益专户，实行“收支两条线”管理。
第九条 各单位对外投资、担保、举办经济实体等经营活动所取得的收益要纳入单位财务账户，实行统一核算，按月编制、报送经营收益报表，并接受主管部门和财政部门的共同监督。
第十条 财政部门在每一会计年度结束后，对各单位的商业门面、房产、土地等国有资产的经营收益实行统一核定，并按黄办发〔2006〕4号文件精神办理收益返还手续。
第十一条 各级财政部门应当加强对行政事业单位国有资产有偿使用活动的监督，杜绝隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入，防止国有资产有偿使用活动中的各种违纪违法行为的发生。
第十二条 对行政事业单位超标配置、低效运转或者长期闲置的国有资产，由同级财政部门按权限、程序调剂使用或处置。
第十三条 本细则自2007年5月1日起施行。各县（市）区可参照本细则实施。

黄石市行政事业单位国有资产日常管理实施细则

第一条 为了规范和加强行政事业单位国有资产管理，提高国有资产使用效率，保障行政事业单位履行职能，促进各项事业发展，根据财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）和《市委办公室、市政府办公室关于加强市直行政事业单位国有资产管理的意见》（黄办发〔2006〕4号），结合本市实际情况，特制定本细则。
第二条 行政事业单位日常管理包括资产清查、资产评估、产权纠纷调处、资产统计报告、资产信息化管理等。
第三条 行政事业单位有下列情形之一的，应当进行资产清查：
（一）根据国家专项工作要求或者本级政府实际工作需要组织的资产清查；
（二）进行重大改革或者整体、部分改制为企业的；
（三）遭受重大自然灾害等不可抗拒力造成资产严重损失的；
（四）会计信息严重失真或者国有资产出现重大流失的；
（五）会计政策发生重大更改，涉及资产核算方法发生重要变化的；
（六）同级财政部门认为应当进行资产清查的其他情形。
第四条 行政事业单位进行特定或专项资产清查，应当向主管部门提出申请，经主管部门审核同意，报同级财政部门批准立项后组织实施。
第五条 行政事业单位资产清查工作的内容主要包括基本情况清理、账务清理、财产清查、损益认定、资产核实和完善制度等。清查具体办法按财政部和省财政部门清产核资办法组织实施。
第六条　行政事业单位有下列情形之一的，应当对相关资产进行评估：
（一）拍卖、有偿转让、置换国有资产；
（二）整体或者部分改制为企业；
（三）以非货币性资产对外投资；
（四）单位合并、分立、清算；
（五）整体或者部分资产租赁给非国有单位；
（六）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
第七条 行政事业单位国有资产评估项目实行核准制和备案制。实行核准制和备案制的项目、范围、权限依据财政部门相关文件执行。
第八条 需要评估资产的行政事业单位，应当如实提供有关情况和资料，并对所提供的情况和资料的客观性、真实性和合法性负责，不得以任何形式干预评估机构独立执业。
第九条　产权纠纷是指由于财产所有权、经营权、使用权等产权归属不清而发生的争议。
第十条　行政事业单位之间的产权纠纷，由当事人协商解决。协商不能解决的，由财政部门或者同级政府调解、裁定；行政事业单位与非行政事业单位、组织或者个人之间发生产权纠纷，由行政单位提出处理意见，并报经财政部门同意后，与对方当事人协商解决。协商不能解决的，依照司法程序处理。
第十一条 行政事业单位应当建立资产登记档案，并严格按照财政部门的要求做出报告。
第十二条 行政事业单位报送资产统计报告，应当做到真实、准确、及时、完整，并对国有资产占有、使用、变动、处置等情况做出文字分析说明。
财政部门与行政事业单位应当对国有资产实行绩效管理，监督资产使用的有效性。
第十三条 财政部门应当对行政事业单位资产统计报告进行审核，必要时可以委托有关单位审计。
经财政部门审核的统计报告，应当作为预算管理和资产管理的依据和基础。
第十四条 财政部门应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。行政事业单位应将本单位管理的各类国有资产的信息（包括资产数量、结构、原值、现值、实物图片）等资料录入资产信息管理系统，有责任和义务向财政部门报送国有资产管理报表，并做好统计、报告、分析工作。
第十五条 本细则自2007年5月1日起施行。各县（市）区可参照本细则实施。