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互联网服务的法律规制/陈晓航

时间:2024-07-22 08:18:51 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8629
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互联网服务的法律规制

陈晓航
(重庆邮电大学 法学院 )

内容摘要: 最近几年,网络事业的发展是极其迅速的,互联网发展到今天已经成为重要的信息传播的媒体、交易活动的平台和人们社会生活不可缺少的组成部分。随着人类政治、经济、文化活动向网络空间扩展,互联网也当然进入了法律规范和调整的范畴。各类网络活动已经或者正在拥有明确的法律坐标。互联网立法涉及分配互联网信息资源、保护和发展信息基础设施、缩小和消除数字鸿沟、维护网络安全、打击网络犯罪、制裁垃圾邮件、促进电子商务和电子政务的发展、保护知识产权等一系列重大的法律问题。我国目前管理互联网的法律规则存在过于分散、法律层级偏低、某些方面相互冲突、可操作性不强等问题。
关键词: 互联网网络 法律规制 网络立法

一、国外网络立法现状
(一)英 国
  1996年以前,英国主要依据《黄色出版物法》、《青少年保护法》、《录像制品法》、《禁止泛用电脑法》和《刑事司法与公共秩序修正法》惩处利用电脑和互联网络进行犯罪的行为。1996年9月23日,英国政府颁布了第一个网络监管行业性法规《3R安全规则》。"3R"分别代表分级认定、举报告发、承担责任。
  英国广播电视的主管机关--独立电视委员会(ITC)公开宣称,依照英国1990年的《广播法》,它有权对因特网上的电视节目以及包含静止或活动图象的广告进行管理,但它目前并不打算直接行使其对因特网的管理权力,而是致力于指导和协助网络行业建立一种自我管理的机制。
  英国政府1999年公布了《电子通信法案》的征求意见稿。这一草案酝酿已久,其主要目的是为促进英国电子商务发展,并为社会各界树立对电子商务的信心提供法律上的保证。
(二)德 国
  德国是欧洲信息技术最发达的国家,其电子信息和通讯服务已涉及该国所有经济和生活领域。德国政府出台了《信息和通讯服务规范法》,即《多媒体法》。《多媒体法》于1997年6月13日在联邦会议获得通过,自1997年8月1日生效。《多媒体法》规定:服务提供者根据一般法律对自己提供的内容负责;若提供的是他人的内容,服务提供者只有在了解这些内容、在技术上有可能阻止其传播的情况下对内容负责;他人提供的内容,在服务提供者的途径中传播,服务提供者不对其内容负责;根据用户要求自动和短时间地提供他人的内容被认为是传播途径的中介;若服务提供者在不违背电信法有关保守电信秘密规定的情况下了解这些内容、在技术上有可能阻止且进行阻止不超过其承受能力,则有义务按一般法律阻止利用违法的内容。
  此外,德国政府还通过了《电信服务数据保护法》,并根据发展信息和通讯服务的需要对《刑法》法典、《传播危害青少年文字法》、《著作权法》和《报价法》作了必要的修改和补充。
(三)美 国
  美众院司法委员会要求,色情邮件须加标注,使得用户可以不打开邮件直接将邮件删除。另外,因特网接入服务提供商可以起诉滥发垃圾邮件者,索赔100万美元以上的费用。
  此外,《儿童网上保护法》已经获得美国国会批准,并在1998年经美国前总统克林顿签署成为法律。该法要求商业网站的运营者在允许互联网用户浏览对未成年人有害的内容之前,先使用电子年龄验证系统对互联网用户的年龄进行鉴别。第一次违反者将面临最高6个月的监禁和50000美元的罚款。
  但是,这条法律从未正式实施过。它一经颁布,就遭到了来自美国民权联盟以及包括杂志出版商和书商在内的17个组织和企业的强烈反对。这些反对者指控这条法律有违宪法第一修正案。美国一位联邦法官发布了初步裁决,认为这条法律侵犯了自由言论权,指出网站运营商缺乏有效的措施来阻止未成年人接触色情内容。网络法律问题专家称,该项判决意味着网上世界不再被视为一个特殊的领域,现实生活中的法律同样适用于网络世界。
(四)法 国
法国在国际互联网的使用上起步较晚。此前,它使用的是自建的一套商业电讯系统。在意识到因特网的重要性及其存在的问题之后,法国政府积极地关注因特网的发展并制订了有关法律。1996年6月,法国邮电、电信及空间部长级代表对一部有关通讯自由的法律进行补充并提出《菲勒修正案》。该法案根据互联网的特点,为在互联网从业人员和用户之间自律解决互联网带来的有关问题提出以下三方面措施:迫使上网服务的网络信道提供者向客户提供封锁某些信道的软件设备,从而使成年人通过技术控制对未成年人负责;建立一个委员会负责制订上网服务的职业规范,对被告发的服务提出处理意见,特别是重新负责原由网络信息委员会管辖的终端视讯服务;若网络信道提供者违反技术规定,为进入已存异议的上网提供信道,或在知情的情况下为被控告的服务进入网络提供信道,则追究其刑事责任。
(五)新 加 坡
  新加坡广播管理局(SBA)1996年7月11日宣布对互联网络实行管制,宣布实施分类许可证制度。该制度自1996年7月15日起生效。它是一种自动取得许可证的制度,目的是鼓励正当使用互联网络,促进其在新加坡的健康发展。它依据计算机空间的最基本标准,谋求保护网络用户,尤其是年轻人,免受非法和不健康的信息传播之害。
(六)韩 国
  韩国情报通信部目前正在积极推进有关利用信息通信网的法律修改工作,以加强对信息通信网的管理。按照该法案,韩国将制定一部《关于保护个人信息和确立健全的信息通信秩序》的法律。这一法律将明确规定个人信息管理者和使用者的权限和责任,对向第三者泄漏个人信息者将加重处罚,刑期从过去的1年以下增加至7年以下,并将处以10亿韩元以下的罚款(1100韩元合1美元)。与此同时,这一法律还将加强对淫秽、暴力、犯罪等非法信息流通的管理。这一法案将提交给今年的定期国会,在国会通过后于明年7月开始实行。

二、我国网络立法的现状及反思

在我国网络立法目前还主要处于探索的阶段。这是因为,在中国,目前不仅网络法律是一个新事物,而且就连网络本身也还是很的事物。从法律的角度研究网络、规范网络,保护网络的发展,还是需要一个过程的。我们目前正处在这个过程的探索和刚刚开始阶段。我国目前的网络立法,一方面,在近年来制定的《统计法》、《档案法》、《测绘法》、《国家安全法》、《保守国家秘密法》、《著作权法》、《反不正当竞争法》、新《刑法》等一系列法律中分别规定了一些与网络信息活动有密切关系的内容;另一方面,又相继颁布了如下的一大批有关网络方面的专门立法、司法解释和其他规定:
其中法律有:《关于维护互联网安全的决定》(第九届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过,2000年12月28日);中华人民共和国电子签名法 (2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过)
行政法规主要有:《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》(国务院1996年2月1日颁布,1997年5月20日修正)、《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》(国务院信息办1998年3月6日发布)、《中华人民共和国电信条例》(国务院2000年9月25日发布实施)、《互联网信息服务管理办法》(国务院2000年9月25日发布实施);
部门规章主要包括:《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》(国务院新闻办公室、信息产业部2000年11月7发布)、《互联网电子公告服务管理规定》(信息产业部2000年11月7日发布)、《互联网上网服务营业场所管理办法》(息产业部 公安部 文化部 国家工商行政管理局2001年4月3日联合发布)、《电信网间互联管理暂行规定》(信息产业部1999年9月7日发布)、《教育网站和网校暂行管理办法》(教育部2000年6月29日发布实施)、《互联网医疗卫生信息服务管理办法》(卫生部2001年1月8日发布实施)、《互联网药品信息服务管理暂行规定》(国家药品监督管理局2001年1月11日发布)、《药品电子商务试点监督管理办法》(国家药品监督管理局2001年6月26日发布)、《网上证券委托暂行管理办法》(中国证券监督管理委员会2000年3月30日发布实施)、《证券公司网上委托业务核准程序》(中国证券监督管理委员会2000年4月29日)、《关于新股发行公司通过互联网进行公司推介的通知》(中国证券监督管理委员会2001年1月10日发布)、《网上银行业务管理暂行办法》(中国人民银行2001年7月9日发布)、《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目管理的通告》(国家广播电影电视总局1999年10月发布)、《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》(邮电部1996年4月3日颁布)、《中国公众多媒体通信管理办法》(邮电部1997年9月10日颁布,自1997年12月1日起施行)、《中国金桥信息网公众多媒体信息服务管理办法》(电子工业部1998年3月发布)、《计算机信息网络国际联网出入口信道管理办法》(邮电部1996年4月9日颁布)、《计算机信息系统集成资质管理办法(试行)》(信息产业部,信部规[1999]1047号文件);
最高法院司法解释有:《最高人民法院关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(2000年11月22日最高人民法院审判委员会第1144次会议通过)、《最高人民法院关于审理扰乱电信市场管理秩序案件具体应用法律若干问题的解释》(2000年4月28日最高人民法院审判委员会第1113次会议通过);等。
以上的立法、司法解释和相关规定涉及到网络监管、信息安全、电子商务、市场准入、域名注册、网络著作权等各个方面。诚然,这些立法和规定在我国处理相关网络问题时提供了法律依据,但是同时也存在着比较严重的问题,具体表现在:
第一,过分强化政府对网络的管制而漠视相关网络主体权利的保护。这一点可以从以上众多网络立法的目的中明显看出来。较早的全国人大常委会颁布的《关于维护互联网安全的决定》中规定有两方面的立法目的:其一是维护国家安全和社会公共利益,其二是促进互联网的健康发展,促进个人、法人和其他组织的合法权益。按照宪法学和立法学的基本原理,作为目前我国有关网络方面法律效力最高的这个决定,其立法目的应该被所有的法规和规章所全面遵循,但奇怪的是,在其后颁布的各类法规和规章都不约而同纷纷只强调规范秩序、维护安全,而忽视各网络主体的权利保护。 不仅如此,这些立法中不但极少规定政府的义务和法律责任,更普遍限制司法权尤其是限制司法权对政府管制行为的司法审查,这样,当个人、法人和其他组织在被政府不当行政行为侵害时,相应的诉诸司法获得救济的机会都被剥夺了。
第二,立法主体多、层次低,缺乏权威性、系统性和协调性。通过上文所列的我国网络专门立法的目录可以看出,除了《关于维护互联网安全的决定》属于法律之外,其余全部是法规和规章,立法主体多、层次低是显而易见的。据中国电子商务协会统计,截至2002年10月,我国共有网络立法:法律一部,行政法规十六部,部门规章八十九部,司法解释十部,地方法规和规章二十八部。甚至还有数量相当膨大的各类通知、通告、制度和政策之类规范性文件。政府管理性法规数量远远大于人大立法,就是在政府立法中行政法规的数量也只占很小的比例,更多的是由各类行政权力主体制定的五花八门的规范性文件,此种现象导致不同位阶的立法冲突、网络立法缺乏系统性和协调性便实属必然。
第三,立法程序缺乏民主参与。不仅上文所评述的有关BBS注册实名制在实行之前明显缺乏民主参与, 我国大量的网络专门立法也大多是没有经过科学的论证就被签署公布,更没有广泛听取有关机关、组织、公民的意见。目前我国的网络专门立法大多属部门机关立法,此类立法程序主要依据国务院制定的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》,这种由行政机关自己设定立法程序进行行政立法的现象明显不符现代行政法的控权精神,由此引发的一系列弊端,容易使行政机关制造不当的程序恶意妨碍行政相对人行政法权益的及时有效地实现。
此外,我国网络专门立法的可操作性也比较差。 更为严重的是,这些立法、司法解释和规定中违反《宪法》和《立法法》的不在少数 。

三、互联网络法律规制的模式探讨

第一,从技术的本身上寻找解决的途径。网络的问题很大程度上是科学技术本身的问题,那么,首先就应该从技术本身的角度来寻求解决之道。比如针对网络信息泄密而大力发展网络加密技术,针对黑客袭击而大力加大网络安全的防范,针对网络色情,暴力和其他非法信息而大力开发相应的“过滤技术”等等。此类 “技术的问题要首先从技术本身上寻找解决的途径”的思路具有一定的进步性。但是,技术的问题很多情况下是不能由技术本身解决的,甚至会带来更多的其他问题。譬如,对于“过滤技术”的使用就有人攻击其对于言论自由的宪法权利的伤害,更有人担心会因噎废食,走向另一个极端,即在没有充分有效的“过滤”技术的情况下,就“泼脏水连孩子一起泼掉,禁止一切有益网络信息的交流。这些因为新技术带来一些消极后果,就完全将之拒于门外的做法,很可能会使整个社会丧失参与营造信息社会的机会。
第二,通过网络立法来解决. 从目前各国的网络立法来看,基本上存在着下面几类主要的观点:
第一类,急于立法的观点。这类观点认为完善网络立法是实现法律规制,规范网络行为,发展网络经济的需要。 但是,对新技术特别使网络传播内容任何立法限制都可能构成敏感的政治,经济,和社会话问题.欧盟的“绿皮书”,美国的“通讯正当行为法案”和“在线保护儿童权益法案”都引起了极大的争议, 美国的两个法案还被法院裁决违宪。我国自2000年以来也加快了这方面的立法,正如前面的分析那样,同样引起了业者和广大网民的激烈争论。
第二类,适时跟进的观点。提出在立法的时间上要适时跟进,在具体立法上要注意准确性,针对性,整体的协调性以及与国际接轨等等,笔者以为,这个观点提起来没有问题,但是,具体操作起来,这个适时的"度"本身就很难把握。
第三类,暂缓立法的观点。互联网的发展本身就是一个如哈耶克所言的自生自发秩序的典型。人类行为的规则并不能完全由政府来制定,规则的发展需要我们每个参与者去发现。网络规则的发展也是如此, 网络立法是一个世界性的新课题.网络的历史如此的短暂,以至于立法者也许还在摸索着前行。在法律还没有想到介入网络之前,网络就先存在了. 正如人类社会其他领域一样,成文法之前人们相互之间就已经存在着某种规则。所以,维护网络安全和保障网络自由,除了法律之外,利用网络自身的业已存在着的特性, 以及通过社会的力量和主流价值观的舆论影响,让网站进行自律,与急于立法相比,往往更有效。
笔者认为,第一,我们不能为了简单的网络管制方面的考虑而急于并且大量进行网络立法;但是,对于那些已经对网络构成严重危害的行为,则一定要把握好时机尽快立法。我们承认,法律调整也有其自身的成本代价和局限性,正如现实社会不能只靠法律来调整所有的问题一样,网络社会也不能指望依靠法律来解决所有的问题。社会的规范是多元的,既有民间的习惯法,也有国家制定法。网络社会也是如此。因此,在网络立法上,我们要贯彻“先技术自治再立法干预”的思路,应该在充分了解网络的基本特性以及既有的网络习惯法的基础上,首先尊重网络的自律,以达到自治;即使国家出于其维护公共利益的职责而一定需要立法,则需要慎重,必须充分考虑到国家,社会,公民的各种利益平衡,而不是只重视其一忽视其他。并且,必须严格按照《立法法》规定的立法程序在其职权范围内进行立法。具体说,比如网络私法涉及到网络上个人权利保护的,可以先行立法。 而关于网络公法涉及到管理权力的行使的,需要慎重。在这方面,《立法法》的施行为网络管理立法提出了严格的要求。《立法法》明确了法律、法规的效力等级,规定法律的效力高于法规和规章,地方性法规效力高于本级和下级地方政府规章,解决了部门规章之间对同一事项的规定不一致的立法冲突问题,并通过对立法权限的界定来达到防止立法对公民合法权益的侵害。第二,在考虑网络立法现状的时候,应当考虑进去现行法律的适用问题。有些人认为,现在的网络法律是一片处女地,没有法律进行规制;甚至认为网络世界是一个虚拟的世界,不能够适用现实世界的法律进行规制。这种看法是不正确的。任何虚拟的世界,都是建立在现实的世界之中的。虚拟的世界是有虚拟世界的特点,但是在基本的问题上,不能借口虚拟世界而逃避现实世界法律的约束。在现行的法律当中,有些规定对网络和网络行为是适用的。例如对网络作品的著作权应当适用著作权权问题,对网上进行电子交易应当适用合同法的基本规则的问题。以及在网络上侵权应适用侵权法追究侵权责任的问题,等等,都是不能回避的。在这一点上,没有任何疑问。
综上所述,虽然以前由于我国网络技术发展的相对落后、信息产业还处于起步阶段、网络立法缺乏相关的实践经验等原因,以上的网络立法缺陷可以理解,但是,随着网络的进一步发展并且不断渗透到社会生活的各个方面,不断完善我国网络立法的呼声已经越来越高。其中突出的一点是,政府在网络管制和网络立法中的角色需要转换。从来自互联网上的反馈信息看,网民对政府的印象并不好。目前政府对网络的管制十分生硬、缺乏人情味,管得过宽过死,因而常常被视为“共同得敌人”、“自由的破坏者”,从而被网络文化所不容,也得不到广大网民得支持与帮助,这显然不利于网络法治的构建。可以认为,与我国现实社会的法治进程一样,我国网络空间的立法进程同样任重道远。

新疆维吾尔自治区重特大生产安全事故隐患排查治理监督暂行办法

新疆维吾尔自治区人民政府


新疆维吾尔自治区重特大生产安全事故隐患排查治理监督暂行办法

新疆维吾尔自治区人民政府令第137号


《新疆维吾尔自治区重特大生产安全事故隐患排查治理监督暂行办法》已经于2006年2月7日自治区第十届人民政府第24次常务会议讨论通过,现予发布,自2006年4月1日起施行。



自治区主席:司马义·铁力瓦尔地



二00六年二月二十三日



第一条 为了及时有效地排查、治理重特大生产安全事故隐患,防范重特大生产安全事故发生,保障国家财产安全和公民生命、财产安全,根据《中华人民共和国安全生产法》及有关法律、法规,结合自治区实际,制定本办法。



第二条 本办法所称重特大生产安全事故隐患(以下简称重特大事故隐患),是指存在于生产经营场所、设备、设施、器材以及管理过程中,可能导致重大人身伤亡或者重大经济损失的不安全状态。



第三条 在自治区行政区域内进行重特大事故隐患的排查治理和监督管理活动适用本办法。法律、法规、规章另有规定的,从其规定。



第四条 各级人民政府应当加强本行政区域内重特大事故隐患排查治理工作的指导、监督和协调,防范重特大事故发生。 



第五条 县级以上人民政府安全生产监督管理部门,负责本行政区域内重特大事故隐患排查治理的综合监督管理。



其他行政主管部门和行业管理部门(以下统称其它主管部门)在各自职责范围内,对重特大事故隐患排查治理实施监督管理。



第六条 生产经营单位应当建立健全重特大事故隐患排查、报告、监控和治理制度。



生产经营单位的主要负责人对本单位重特大事故隐患的排查治理全面负责。



第七条 生产经营单位应当对事故隐患定期排查。在排查过程中发现重特大事故隐患,应当及时向县(市)人民政府安全生产监督管理部门和其它主管部门报告,并立即排除;难以立即排除的,应当组织论证,制定重特大事故隐患治理方案,并进行治理。



 治理方案主要包括隐患事实、治理期限、治理目标、治理措施、责任机构和人员、经费、物质保障以及应急救援预案等内容。



第八条 县(市)人民政府安全生产监督管理部门和其它主管部门,应当对生产经营单位治理重特大事故隐患进行跟踪监控。



第九条 生产经营单位对重特大事故隐患进行治理时,应当采取防范和监控措施,保证安全。



第十条 生产经营单位在重特大事故隐患治理结束后,应当向县(市)人民政府安全生产监督管理部门和其它主管部门报告。



上述部门应当自收到报告之日起5个工作日内组织验收。经验收认定重特大事故隐患已经消除的,应当在7个工作日内作出治理结束的决定;未消除的,应当依法作出停产、停业整顿或者停止使用的决定;经停产、停业整顿后,生产经营单位仍不具备安全生产条件的,应当依法予以关闭或者取缔,有关行政主管部门应当依法吊销其有关证照。



第十一条 县级以上人民政府应当定期组织有关主管部门对本行政区域内事故隐患情况进行检查,发现重特大事故隐患的,应当责令存在事故隐患的单位立即排除;难以立即排除的,应当责令其限期治理。重特大事故隐患排除前或者治理过程中无法保证安全的,应当责令从危险区域内撤出作业人员,责令暂时停产、停业或者停止使用。



第十二条 无法明确责任单位的重特大事故隐患,由县(市)人民政府负责排除。



第十三条 州、市(地)、县(市)安全生产监督管理部门对本行政区域内的重特大事故隐患及治理情况,应当登记建档,并定期逐级上报。



自治区其他主管部门,应当将本行业存在的重特大事故隐患及治理情况,定期报自治区安全生产监督管理部门。 



第十四条 任何单位和个人均有权向县级以上人民政府安全生产监督管理部门或者其他主管部门举报重特大事故隐患。接到举报的部门,应当在各自职责范围内组织核实和查处。



第十五条 县级以上人民政府、安全生产监督管理部门或者其他主管部门违反本办法规定,有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,根据情节轻重,给予记过、记大过、降级、撤职或者开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:



(一)对重特大事故隐患治理应当组织验收而未验收的;



(二)发现重特大事故隐患未及时责令处理的;



(三)接到重特大事故隐患的举报,未组织核实和查处的;



(四)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。



第十六条 生产经营单位违反本办法规定,有下列情形之一的,责令限期改正,并处1万元以上3万元以下的罚款;对其主要负责人处3000元以上1万元以下的罚款;导致重特大事故发生的,依照有关法律、法规、规章的规定予以处罚:



(一)未建立重特大事故隐患排查、报告、监控和治理制度的;



(二)对事故隐患未定期排查、报告的;



(三)对重特大事故隐患隐瞒不报、谎报或者拖延不报的。



第十七条 生产经营单位对重特大事故隐患未治理的,责令限期治理;逾期仍未治理的,责令停产、停业整顿;导致重特大事故发生的,依照有关法律、法规、规章的规定予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。



第十八条 本办法规定的行政处罚,由县级以上人民政府安全生产监督管理部门或者其它主管部门在各自职责范围内决定。有关法律、法规、规章对行政处罚决定机关另有规定的,从其规定。



第十九条 本办法自2006年4月1日起施行。



 另类《陈情表》——解决法院“案多人少”的矛盾宜从院长亲自办案开始!
钟建林
“案多人少”的矛盾,目前在很多地方的法院都存在,而且是一个根本性的、相当突出的矛盾。这个问题不容否认,也不容回避。
  2008年12月8日的《南方周末》曾以一篇题为《中国最忙的法庭》的文章报道了广东东莞塘厦法庭“案多人少”的工作状况。该文报道称:“(2008年初)至2008年11月,塘厦法庭已有法官一人收案逾千宗,相当于内地一个基层法院的审案负担”。
  北方大城市的城区基层法院“案多人少”的矛盾同样突出。曾听长沙的一个知名律师说,一次到北京海淀区法院办事,看到的是长长的等候立案的当事人排队,没有一个空闲而都在开庭的审判法庭、以及每周星期六照常上班、每周二、四晚上铁定集体加班的苦不堪言的法官们。
  于法院和法官而言,这样的“生意兴隆”,不要也罢!
  法院“案多人少”,法官超负荷地工作,弊端显而易见:效率难以提高,质量难以保证,而作为人民群众的具体代表的当事人自然也就难以从内心深处认同和接受人民法院的工作成果。应有的司法权威和司法公信力,就在这具体的不认同、不接受中一点点消解,一点点丧失……
  如何解决人民法院“案多人少”的矛盾?
  首先要弄清楚,从总整体上来说,我们的“法官”真的少吗?
  据报道,全国法院共有近30万名工作人员,其中法官约18万名。这个数字不但绝对数在世界位居前列,而且从占人口的比例数来说也是可观的。
  可是,这18万“法官”中,又有多少是真正审理、执行案件的一线办案法官?
  随意拿一个城区基层法院考察考察,即可发现,真正审理、执行案件的一线办案法官,往往不及全院被人大任命了法官资格的人数的一半,甚至于还不到三分之一。另一半乃至三分之二的有着法官资格的“法官”,从事的是院长、副院长、庭长以及纪检、政工等行政管理性工作。他们不直接审理和执行案件,却天天管理着那些忙得脚不落地的埋头办案的一线法官们。
  有句话说得难听,但说得好,“三分之一的干事,三分之一的不干事,三分之的不但不干事,而且还捣蛋”。
  其次要认识到,随着经济的发展,社会的进步,涌入法院的各类案件,总的趋势是一年比一年多。幻想通过提高立案门槛,将矛盾堵在法院大门之外的做法显然是行不通的。当下法院对于“案多”变为“案少”,即使“鞭长”也是“莫及”,实在是无能为力。
  只有通过内部挖潜解决“人少”的问题,才是真正解决“案多人少”这一矛盾的根本之道。
  有必要让每一个被人大任命了法官资格的“法官”都亲自审理和执行案件,包括院长!
  如今,我们的法院院长(注:此处的院长,应是广义的院长,意指法院的管理人员,包括狭义的院长、副院长、庭长、审委会专职委员等有着法官资格但又不具体承办案件的人员),很少有亲自承办案件的。曾有记者问一个法院院长,“您一年亲自审理了多少件案子”?该院长不好意思地回答说,“因忙于其他工作, 去年没有亲自审理一件案子”。
  法院院长不亲自审理案子,那又当这个院长干什么?完全可以去当宣传部长或者财政局长什么的嘛!
  按理说,法院院长应该是一个法院办案水平最高的法官,因而也应该是一个法院审理案件最多的法官。只有这样,法院院长才能真正成为全院法官工作和学习的好榜样,也才能真正激发全院法官的工作积极性,从而为从根本上解决“案多人少”的矛盾而作出实质性的努力。
  但吊诡的是,恰恰就是我们很多的法院院长一年下来一个案子都不办!
  为何法院院长不愿亲自承办案子?
  原因无疑是多方面的:一是客观环境上的,如今人民群众对人民法院审执工作的期望值越来越高了,人民法院的审执工作的难度越来越大了,也越来越难得让人民群众满意了;二是主观心理上的,“我好不容易当上院长了,终于可以指挥办案法官了,如果还主动亲自办案,那不是犯傻又是什么?”三是办案能力上的,如今社会生活发展加速,法律知识更新加快,天天忙于“其他工作”而无心也无精力学习进步的院长们,估计想亲自办案也会力不从心,因此干脆不办为好。
  最重要的原因则应当是,谁都知道如果直接承办案件,自己的名字就要签署在该案的裁判文书上,自己就要终身对该案的工作质量负责,就要对该案的当事人负上“无限责任”,因而从自身的安危出发,“多一事不如少一事”,为何要将可能的矛盾往自己身上揽呢?
  谁都不是傻瓜!
  从新闻媒体上也偶尔可知,也还是有一些院长亲自审理过一些案子,但都只是“依法”担任审判长而已,并不是亲自承办和主审。谁都明白,那不过是为了宣传和“作秀”的需要。
  曾听一位一线办案法官说过他亲身经历的一件事。庭长说院长要担任审判长审理一个案件,挑中了他承办的一个案子。他高兴得似乎中了彩:终于有机会近距离跟院长学习如何办案了。可后来发现,就是这个案子,工作量比其他案子多了两倍还不止:不但要为院长准备好详尽的庭审提纲,而且还要为院长准备好当庭宣判的理由和结果,等等。他喟叹,如果庭长以后说再选他的案子由院长担任审判长,他坚决躲避。躲避不成那又是另外一回事。
  几年前也曾看到《人民法院报》报道某地有一个基层法院“工作创新”,为了化解“案多人少”的矛盾而出台制度,规定全院凡有法官资格的都要亲自办案,包括院长。这实在是一个很好的制度!笔者于是一直关注该事的后续进展,但发现至今没有下文。
  更让一线办案法官难以忍受的是,院长们不但自己不亲自办案,而且为了显示自己的工作能力,为了追求自己的工作业绩,不断加大管理力度,不断进行工作创新,实际上就是不断“花样翻新”,不断加大一线办案法官的工作负荷,使得本来就已突出的“案多人少”的矛盾更加突出。
  从来没有人考虑如何减少一线办案法官不必要的工作量,如何减轻一线办案法官本已繁重的工作压力!
  如今,很多法院设立了“审判管理办公室”。上级法院的“审判管理办公室”则经常组织对下级法院的案卷质量检查,对下级法院进行打分排名,即是一个典型的例子。
  有了那么多不亲自办案的院长、副院长、庭长们管理了还不够,还要设立专门的“审判管理办公室?”
  无意怀疑设立“审判管理办公室”的初衷,那就是促进案件审理的质量和效率。但我们的社会劣根性“好心办坏事”同样在这个事情上得到了应验:轰轰烈烈的案卷质量检查,往往沦为炫耀上级法院行政权力的具体形式,而对真正促进案件审理的质量和效率并没有起到什么实质性的作用。唯一的作用就是增加了基层法院一线办案法官的工作量和工作压力!
  说实话,如今很多基层法院的一线办案法官都想早点退休,或者想方设法调往非办案部门,有的干脆从法院辞职!
  “案多人少”的矛盾,已到了不能不解决的地步了!
  从内部挖潜的角度来说,就请从院长亲自承办案件开始!
  必须附带要求:不能只担任审判长,而是要自己主审:自己面对当事人,自己庭前准备,自己开庭审理,自己制作裁判文书,自己判后释疑,自己接待当事人有可能没完没了的信访……
  当下,我完全知道,我说的只能是梦话,我想的只能是空想。
  但“鞋子合不合脚,只有脚趾头才知道”,作为一名一线办案法官,不得不说了上面一些“脚趾头”的话,目的也不过是为了一线办案法官不“过劳生”乃至“过劳死”,为了一线办案法官能衷心热爱本职工作而非一门心思想着早点退休或设法辞职,更为了从根本上解决人民法院“案多人少”的突出矛盾!
  “临表涕零,不知所言!”
  
(作者单位:长沙市芙蓉区人民法院)